Para poder avanzar hacia un verdadero desarrollo inclusivo y sostenible es fundamental trabajar sobre el camino de la productividad, la inclusión, la resiliencia y la gobernabilidad. Pero para lograrlo es clave que se atiendan las brechas de desigualdad preexistentes en la sociedad. 

Tener instrumentos e información que permitan identificar esas brechas y sus posibles soluciones es clave para empezar a cerrarlas. 

A propósito de su participación en la Cumbre Internacional "Inteligencia Artificial: Desafíos Tecnológicos para el Desarrollo" organizada por la Embajada de Estados Unidos y la Universidad San Martin de Porres en el marco de APEC 2024, conversamos con Almudena Fernández, economista jefa para América Latina y el Caribe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) sobre desarrollo humano y desigualdades.

¿Por qué es importante contar con instrumentos como los informes sobre desarrollo humano?

El PNUD tiene una trayectoria de más de 30 años haciendo Informes de Desarrollo Humano. Es el documento insignia para el PNUD y es un instrumento que nos permite, no solo analizar cómo estamos en temas de desarrollo humano en el mundo, sino que también nos permite avanzar en cómo entendemos, cómo medimos y cómo procesamos lo que es el desarrollo humano. 

Siempre ha sido un instrumento que, a medida que vamos aprendiendo con el cambio de los contextos de desarrollo en el mundo, nos permite parar y pensar hacia dónde queremos llegar, cómo estamos avanzando hacia eso, qué funciona, qué no funciona. 

También se desarrollan Informes de Desarrollo Humano regionales y nacionales. El informe regional nos permite aterrizar las grandes ideas que salen en los informes globales a los contextos de cada región. Somos muy conscientes que cada región del mundo en la que trabajamos como PNUD tiene sus particularidades de desarrollo. Entonces, ¿cómo todas esas ideas aplican a diferentes regiones? ¿Cómo podemos contextualizar sus recomendaciones al contexto local? 

A nivel nacional, los informes permiten desagregar los datos para tener información de qué está pasando dentro de los países y entender cómo está el progreso, el desarrollo. Ahí es donde vemos que el desarrollo humano es mucho más, y va más allá de los promedios. 

El último informe global de desarrollo humano reportó importantes caídas en desarrollo en todas las regiones del mundo, así como la rápida recuperación de algunas. Sin embargo, América Latina y el Caribe, como sabemos, no ha logrado recuperarse a nivel prepandemia. ¿Qué factores explican esta tendencia?

Antes quizás de entrar a los factores que explican esta tendencia, creo que es importante entender qué nos dice esta tendencia y por qué nos importa más allá del choque. 

Cuando hay una caída de desarrollo humano nos preocupa no solo cuándo se recuperará el número que estaba pre-choque, sino también, porque es muy probable que la tendencia que llevábamos, nunca la recuperemos. 

Nos preocupa que hay grupos de poblaciones que cuando sufren un choque de esta magnitud, nunca se recuperan y nunca vuelven a tener las posibilidades de vida que tenían antes del shock. Por ejemplo, niños y niñas que quedaron fuera del colegio por años durante la etapa de confinamiento de la pandemia, probablemente nunca recuperarán los niveles de escolaridad y de aprendizaje que tendrían si ese shock no se hubiera dado. Entonces, por más que volvamos al promedio de escolaridad que teníamos prepandemia, hay grupos poblacionales que se quedaron atrás, y que habrá que hacer, de alguna manera, política correctiva para que vuelvan a su trayectoria.

Habiendo dicho eso, ¿Por qué América Latina y el Caribe se vio más afectada que cualquier otra región del mundo? Porque en América Latina este shock se encontró con temas estructurales que tenemos pendientes de hace mucho tiempo. 

Es una región que ha logrado grandes avances de desarrollo, que ha sacado a millones de personas de la pobreza, donde los indicadores de salud y educación han mejorado muy significativamente; pero esto se ha hecho de manera que quedó una clase media muy vulnerable. Es decir, no hemos logrado consolidar clases medias sólidas que tengan la capacidad de aguantar en momentos de shock. Entonces todos esos avances, esa población que salió de la pobreza en su momento y que logró desarrollo humano relativamente medio, es muy vulnerable a volver a caer con cualquier shock. Esos pueden ser shocks agregados, como el que vimos en la pandemia o cualquier shock que pasa a nivel del hogar, como por ejemplo que una cabeza de hogar pierda el empleo o que haya alguna enfermedad que requiera de gastos adicionales. 

Una tarea pendiente que tenemos en la región es fortalecer estos avances en materia de desarrollo humano para que sean resistentes a los shocks que siempre van a venir, en el desarrollo, y sobre todo, en el contexto que vivimos de cambio climático, de transiciones energéticas y transiciones digitales, que van a venir con cambios en las estructuras de nuestras economías. Es importante que los hogares puedan sobre llevar eventos adversos de una manera que no limite sus libertades en el futuro, y es importante mencionar que, en la región, parte de estos temas estructurales tienen que ver, también, con altas desigualdades. 

Somos una región donde el crecimiento no necesariamente ha favorecido a todo el mundo. Antes de la pandemia los avances en reducción de la desigualdad ya se estaban estancando. 

El informe regional que se está trabajando sabemos que está enfocado en resiliencia y desarrollo, ¿por qué se ha elegido este tema?

El informe de desarrollo humano regional que estamos trabajando en este momento y que vamos a lanzar a principios del 2025, se va a enfocar en resiliencia con un enfoque muy particular de qué significa la resiliencia en términos de desarrollo humano, es decir, qué significa avanzar hacia mayor desarrollo humano en los países de América Latina y El Caribe, pero un desarrollo que no retroceda tan fácilmente.

Hay que pensar en una manera de crecer y sacar a la gente de la pobreza que sea sostenible en el tiempo sobre llevando las tensiones que son inherentes al desarrollo. El desarrollo no es lineal. Tenemos que entender la protección de los hogares desde ese lugar. 

Por eso el informe se concentra en qué significa un desarrollo humano que es resiliente. Y como sabes, el desarrollo humano va más allá de lo que observamos. El desarrollo humano no es solamente el nivel educativo, la salud, el ingreso; el desarrollo humano en su esencia es la agencia de las personas de tomar decisiones sobre su vida, y de participar en procesos donde se tomen decisiones que los afectan, para que estas les permitan llevar la vida que quieren llevar. 

Entonces, tenemos que entender la resiliencia desde un lugar de agencia. Desde, cómo logramos un desarrollo humano que permita que la gente pase los shocks sin efectos permanentes y que logre reconstruir sus opciones de vida de tal manera que después pueda seguir creciendo, teniendo la libertad de llevar la vida que quiere llevar. En eso estamos enfocando el informe regional y lo estamos haciendo desde un lugar de optimismo. Queremos tener una visión hacia el futuro que nos permita verlo con las oportunidades que se ofrecen, sabiendo que en momentos de eventos adversos vamos a poder adaptarnos y sobre pasarlos. 

¿Cuál es la relación entre gobernabilidad y resiliencia?

No se puede construir resiliencia si no pensamos en una gobernabilidad efectiva y en instituciones que tengan la capacidad de pensar y actuar sobre el futuro. La resiliencia es algo que solo se puede medir después de un evento negativo, pero que solo se puede construir antes de que esto suceda. Para eso necesitas instituciones, que sean capaces de tomar hoy, las decisiones que permitan que cuando pase algo, estemos preparados para afrontarlo. 

Lo que vemos, por ejemplo, en la región, es una inmediatez en la respuesta. Estamos gobernando para lo que va a pasar mañana, para las necesidades inmediatas -que son fundamentales- pero no podemos dejar de lado la mirada a futuro. Lo vemos, por ejemplo, con el fenómeno del niño. No se puede esperar a que suceda el fenómeno del niño para reaccionar, tenemos que imaginarnos cómo se viene y como instituciones, unirnos para poder construir los mecanismos que permitan en el momento mitigar el impacto lo más posible y proteger a las personas que han sufrido el impacto. 

Lo que hemos visto mucho en América Latina y el Caribe es el crecimiento de una clase media vulnerable que esta optando por servicios básicos privados, dado que la calidad de los públicos es baja. Lo que hace que realmente todo el riesgo en el momento que haya un evento negativo recaiga sobre el hogar. Es decir, el Estado tiene muy pocos mecanismos para proteger a su ciudadanía. 

Por un lado, tenemos sistemas de protección social, que son importantes, pero que están altamente fragmentados y que protegen a los más pobres, pero no protegen a los más vulnerables, necesariamente. Por otro lado, tenemos sistemas de seguros privados que protegen a una parte de la población muy pequeña y que tienen costos muy altos. Entonces, hay un componente de la población importante que se queda desprotegido. 

¿Cómo logramos un Estado que busque la protección de toda la ciudadanía según los riesgos a los que esta se enfrente? Aquí hay un tema fundamental. 

Un último punto es que para poder actuar sobre el futuro se necesita confianza. No solo necesitas instituciones que tengan la capacidad de hacerlo, sino, instituciones en las cuales la ciudadanía confíe y que haya suficiente cohesión social para tener una visión conjunta de futuro. Cuando no existe esta confianza y esta cohesión social, es muy difícil que las instituciones puedan actuar para el futuro. 

¿Cómo afecta la desigualdad al desarrollo de las sociedades?

Las desigualdades, sobre todo lo que estamos viendo en la región, implican que unos tengan más voz que otros. Entonces, se perpetúan entre sí al ser sólo aquellos con más poder, probablemente con más ingresos, quienes tienen voz sobre el tipo de regulación, el tipo de normativa, el tipo de gobernanza que se da. 

Desde un lado instrumental la desigualdad hace que esa brecha se agrande y que un grupo de la población se quede atrás. Esto es hablando de desigualdades, por un lado, de ingreso que son muy importantes. Hemos visto en la región que ha habido un crecimiento que no ha sido muy inclusivo, que de alguna manera ha favorecido más al capital y que mucha gente no ha logrado beneficiarse en la magnitud que nos hubiera gustado ver. Pero también, vemos que hay un tema de gobernabilidad, un tema de cómo las sociedades actuamos en conjunto, cómo creamos cohesión social. 

¿Y cuáles son algunas de las rutas que se pueden transitar para poder disminuir la desigualdad? 

Somos una región que necesita crecer y para crecer necesitamos ser más productivos. Por supuesto, con una mirada de crecimiento inclusivo. ¿Cómo aumentamos la productividad de manera que favorezcamos a los sectores que emplean gente, que generan ingresos y trabajos decentes? Hay oportunidades; estamos viendo transiciones que se están dando a nivel global, sobre todo con temas de nuevas tecnologías, digitalización y también la transición verde. Se abren nuevos sectores donde América Latina y el Caribe se puede insertar para crear ingresos productivos y, en agregados, generar mayor crecimiento. Pero esto no va a pasar automáticamente, hay que tomar acción. 

Si queremos, por ejemplo, aprovechar esta ola de inteligencia artificial para aumentar la productividad de nuestras economías, tenemos que tomar acciones hoy. Tenemos que capacitar, invertir en infraestructura, cerrar brechas digitales. Y tenemos que capacitar a las personas para que puedan no sólo adoptar las tecnologías que vienen de fuera, sino también ser generadores de soluciones tecnológicas que respondan al contexto y a las problemáticas de la región. 

Otro tema tiene que ver nuevamente con la resiliencia. Los choques, cuando suceden, no nos pegan por igual. Un choque es altamente desigualador. Entonces, si queremos pensar en reducir desigualdades, tenemos que también pensar en ser más resilientes. 

Es muy importante pensar en sistemas de protección social inclusivos, que son el primer mecanismo que tiene el Estado para proteger a sus ciudadanos, que pueda luego prestarse para una mayor productividad y un mayor crecimiento. Necesitamos sistemas integrados, que protejan a las y los beneficiarios en los diferentes momentos de su vida y de los riesgos a los que se enfrentan; que no solo protejan a los más pobres, sino que también tomen en cuenta y tengan mecanismos para proteger y apoyar a los vulnerables. 

También necesitamos políticas más activas de inclusión. Vemos que hay grupos poblacionales que sistemáticamente se quedan rezagados en cualquier indicador de desarrollo. Por ejemplo, las mujeres han tendido a regresar al mercado laboral en mucha menor proporción y a trabajos mas vulnerables que los hombres después de la pandemia, también, sabemos que consistentemente las poblaciones indígenas o personas con discapacidad tienen más dificultad para acceder al mercado laboral. 

Un punto adicional. Hay que pensar en una política fiscal más progresiva y un gasto público que redistribuya para lograr que haya mayor bienestar en las poblaciones más vulnerables.

¿Y cómo está trabajando el PNUD en ese sentido?

Por un lado, tenemos el trabajo en terreno. Como saben, somos una organización que tiene oficinas en más de 170 países, en el mundo, donde trabajamos desde lo productivo, la resiliencia, y la protección social. Vemos el impacto de la desigualdad de ingreso en diferentes grupos poblacionales y lo trabajamos desde diversos mecanismos. El PNUD ofrece un conocimiento global para adaptarlo al contexto local. Somos una organización donde implementamos diversos proyectos que ayudan específicamente a mejorar los indicadores de desarrollo con una mirada de equidad. 

Además, generamos conocimiento, a nivel regional y global, que nos ayuda a entender qué está pasando con las desigualdades y a tener un monitoreo y una generación constante de evidencia que ponemos al servicio de nuestras contrapartes de gobierno para la toma de decisiones. Hay mucho trabajo que tenemos, por ejemplo, sobre cuál es el impacto redistributivo de la política fiscal de cada país, o cómo estamos, llegando a ciertos grupos de población a través de nuestros sistemas de protección social. Esta generación de conocimiento y evidencia es fundamental para entender cómo reducimos las desigualdades. 

Y finalmente, hay un componente de una índole más política que el PNUD, como agencia de desarrollo del sistema de Naciones Unidas, trae a las conversaciones que se dan en el contexto del multilateralismo, para asegurarnos que el tema de la desigualdad siempre esté sobre la mesa. 

Entonces, es una conversación, a nivel global, donde podemos aportar nuestro conocimiento: lo que sabemos que está pasando en el terreno, la evidencia que tenemos para asegurarnos que esas conversaciones incluyan componentes que tomen en cuenta las desigualdades y lo que se puede hacer para abordarlas conjuntamente.