En este blog, te contamos cómo conformamos tres mesas de trabajo para analizar, desde distintas perspectiva y saberes, el reto para el desarrollo sostenible que implica el ejercicio pleno del derecho a la consulta previa, libre e informada de pueblos y comunidades indígenas. Este análisis nos llevó a identificar las principales puertas de entrada para detonar cambios sistémicos y materializar el enfoque de portafolio que propone el PNUD para detonar transformaciones de largo plazo. 

Este es el cuarto blog de la serie sobre el ciclo de aprendizaje del Laboratorio de Aceleración del PNUD en México alrededor del reto que implica para los gobiernos realizar ejercicios de consulta pública efectivos. Los blogs anteriores abordan, primero, el significado del derecho de los pueblos originarios a la consulta previa, libre e informada, segundo, la colección de 16 problemáticas que surgieron a partir de lo que nos contaron las personas, y el tercero, nuestra experiencia validando con las comunidades los hallazgos de la investigación.

Es importante mencionar que, previamente, validamos con las comunidades que el reto de alcanzar el ejercicio pleno de del derecho se podía descomponer de forma general en 16 categorías o problemas. Esto no implica que en todas las consultas están presentes todos los problemas, ni que sean los únicos problemas que enfrentan las comunidades. Por ello, es importante entender esta caracterización como una abstracción que ayuda a guiar la conversación y el entendimiento sistémico del reto y no como una verdad absoluta e inmutable. Los 16 problemas identificados son los siguientes:

1. ¿Quién dijo que ellos me representan? Dificultades para identificar autoridades representativas de las comunidades y las personas que son sujeto de derecho a la consulta.

2. ¡A nosotros ni nos avisaron de la consulta! Desconocimiento de parte de la población del derecho a la consulta que les impide ejercerlo plenamente.

3. La presidencia municipal y el gobierno del estado. ¿ustedes pichan, cachan o batean? Desconocimiento de las autoridades subnacionales de su rol y el alcance de su participación en la consulta.

4. Todavía ni empezaba la consulta y ya habían pactado. Incumplimiento del carácter previo de la consulta.

5. Asambleas que no entendemos. Las sesiones de las consultas se realizan en un ambiente antipedagógico.

6. ¿Cuándo se va a acabar esto? Duración del proceso de consulta que se extiende por años.

7. ¿Dónde están las mujeres? Limitada o nula participación de las mujeres.

8. No nos presionen: rápido y bien no ha habido quien. Presión para acelerar y obtener el consentimiento.

9. Que la consulta sirva para unir, no para separar. Campañas de desprestigio y desacreditación al interior de la comunidad.

10. Bienvenidos a ayudar, por favor, no estorben. Presencia de actores externos no regulada.

11. Con violencia no se arregla nada. Violencia y presencia de grupos armados.

12. Nada por debajo del agua. Conductas poco transparentes que limitan la creación de confianza.

13. Dónde está el árbitro cuando lo necesitamos. Ausencia de personas observadoras independientes y de un órgano garante que vigile el proceso.

14. Aquí nadie es más que nadie, no se vale aprovecharse. Asimetrías en las relaciones de poder entre partes.

15. ¡Fírmele aquí! Si no, NO. Los acuerdos no se plasman en documentos jurídicamente vinculantes y/o no hay mecanismos de seguimiento de acuerdos.

16. Se tienen que ganar nuestra confianza. La confianza de las comunidades en las autoridades y en el proceso consultivo ya están erosionadas.

Para diseñar los ejes de acción, se realizó un taller participativo en el que se organizaron tres mesas de trabajo para comprender mejor los problemas y abordarlos desde diversas perspectivas. En este taller reunimos a 52 personas, 12 provenientes de diversos pueblos originarios y que han estado activamente involucradas en consultas previas en sus comunidades. El resto de las personas conformaron un grupo transdisciplinario con experiencias relevantes para el desarrollo sostenible identificadas a partir de un mapeo realizado por el Laboratorio de Aceleración con base en tres enfoques de análisis previamente definidas para el diseño de soluciones.

Cada mesa aportó un enfoque específico e ideas para resolver aspectos particulares de los problemas. Entre todas, cruzaron ideas para conformar un portafolio de soluciones que tuviera una lógica integral. La participación de representantes de pueblos originarios en cada una de las mesas ayudó a asegurar que la priorización de lo urgente y lo importante reflejara el sentir de las comunidades y, que, en el diseño de los ejes de acción, se integrara su visión de desarrollo y del cambio que desean ver en el largo plazo. A continuación, se presentan los enfoques particulares de cada una de las mesas de trabajo.

Mesa de trabajo A. Derecho y justicia 

Esta mesa se enfocó en los aspectos de los problemas que se relacionan con las reglas del juego, roles, responsabilidades y el modelo de sostenibilidad financiera del ejercicio de la consulta. La mesa reflexionó sobre la importancia de contar con un marco jurídico sólido que establezca claramente quiénes deben participar en las consultas, en qué condiciones, con qué atribuciones y demás aspectos relevantes sobre la actuación de los involucrados; así como el modelo financiero que permite que todos los actores cuenten con recursos suficientes para cumplir sus responsabilidades. La mesa estuvo conformada por personas con los siguientes perfiles académicos y profesionales:

• Abogados/as y juristas indigenistas

• Economistas y consultores/as organizacionales

• Especialistas en derechos humanos

• Líderes indígenas con experiencia en consultas

• Expertos/as en políticas públicas

Una de las conclusiones de la investigación es que aún hay mucho camino por avanzar en el proceso de regulación de la consulta para que lo ratificado en el Convenio 169 de la OIT quede adecuadamente plasmado en todas las leyes y reglamentos que conforman la legislación mexicana. Por eso este enfoque es central, para seguir avanzando en el proceso de regulación nacional y crear normativas específicas que regulen, clarifiquen las reglas del juego y definan mejor los roles y responsabilidades de los actores involucrados. De esta forma resolver aspectos fundamentales para el ejercicio pleno del derecho a la consulta previa. Las preguntas detonadoras para la reflexión de la mesa de análisis fueron las siguientes:

• ¿El problema se relaciona con la ausencia de una norma? 

• ¿El problema se relaciona con falta de especificidad en la norma?

• ¿La norma tal y como está fomenta que exista el problema?

• ¿Es claro en quién recae la responsabilidad de atender esta problemática?

• ¿El actor en quién recae la responsabilidad de atender esta problemática, tiene las facultades, recursos y capacidad suficientes para hacerlo?

• ¿Los actores que están involucrados en esta problemática, tienen roles bien definidos y los conocen?

• ¿Hay quién vigile y/o sancione cuando no se obedece la norma?

• ¿Hay un modelo de financiamiento que contempla recursos para atender este problema?

• ¿La fuente de donde se obtienen los recursos para atender este problema tiene fondos suficientes?

• ¿La fuente de financiamiento de donde se obtienen los recursos para atender este problema genera algún problema?

La reflexión de esta mesa abre la puerta a intervenciones para mejorar la regulación del proceso de consulta y la construcción de un marco jurídico sólido con reglas claras y roles y responsabilidades bien definidos, así como un modelo de financiación sostenible que permita que el proceso cuente con los recursos humanos y financieros necesarios para el pleno ejercicio del derecho. También, abre la puerta para intervenir de forma indirecta mediante la creación de materiales didácticos suplementarios, como guías y manuales de buenas prácticas, memorias de consultas anteriores y casos de éxito que rescaten lecciones aprendidas para fortalecer capacidades en las personas que participan en las consultas.

Mesa B.  Creatividad y enseñanza

Esta mesa se enfocó en los aspectos de los problemas relacionados con la logística, temporalidad y organización de la consulta, el proceso pedagógico y la forma de presentar la información. La mesa reflexionó sobre los problemas que se derivan de la logística de la consulta en la práctica, la duración de los distintos momentos y el orden en que suceden en relación con otros. También, se reflexionó sobre los aspectos de los problemas que se producen por la forma de conducir y moderar las sesiones, la información que se presenta u omite y la forma en la que se presenta. La sesión estuvo conformada por personas con los siguientes perfiles académicos y profesionales:

• Diseñadores/as estratégicos/as, de servicios y de información

• Expertos/as en comunicación visual y periodismo de investigación

• Maestros/as y pedagogos/as con experiencia en educación intercultural

• Talleristas con experiencia en facilitación de procesos participativos

• Expertos/as en diseño centrado en las personas y experiencia de usuarios

A la par de construir un marco jurídico sólido, importa también atender a la forma en la que se organizan y moderan las sesiones informativas, asambleas, votaciones y el orden y duración de todos los eventos que conforman la consulta. Reflexionar sobre la forma de moderar la consulta, teniendo en mente ejes de acción para enfrentar las problemáticas identificadas aquí, presenta una puerta de entrada para el diseño de intervenciones con el potencial de generar cambios a nivel sistémico. Las preguntas detonadoras para la reflexión del enfoque de análisis fueron las siguientes:

• ¿De qué manera se relaciona el problema con el momento en que sucede?

• ¿Hay algo que debería suceder antes o que debe suceder después?

• ¿Cuál es el momento idóneo para intervenir en este problema?

• ¿Cómo se relaciona este problema con aspectos de la logística de la consulta?

• ¿Cómo se relaciona este problema con aspectos de la duración de la consulta?

• ¿Cómo se relaciona este problema con la manera de conducir las sesiones?

• ¿Cómo se relaciona este problema con la forma de presentar la información?

• ¿Cómo se relaciona este problema con la forma de convocar a las personas?

La reflexión de esta mesa abre la puerta para diseñar intervenciones complementarias a las del enfoque A. Derecho y justicia, que abonen a llenar los espacios para la interpretación que deja la reglamentación y resolver aspectos de los problemas sobre la organización y logística de las sesiones. Asimismo, propone intervenciones que hagan variar la duración u orden de los momentos de las consultas para evitar que alguna situación devenga en un problema y para que el proceso se dé de buena fe. También, abre la puerta a intervenir en torno a la forma de llevar las sesiones, la formación que deben tener quienes las facilitan, los temas en los que deben estar sensibilizadas las personas para dirigir la conversación, el enfoque pedagógico a utilizar y todo aquello que puede abonar a resolver problemas mediante un mejor diseño de las actividades de la consulta.

Mesa C. Cultura y cosmovisión

Esta mesa se enfocó en aspectos de los problemas relacionados con las percepciones, significados, incentivos, conductas, y relaciones de poder entre las personas. La mesa reflexionó sobre aquello que sucede a nivel emocional, los significados que tiene la consulta, lo que simbolizan los hitos y los resultados del proceso; pero también, a nivel interpersonal, lo que permite que el significado para unos lo entiendan los otros y se genere un entorno de empatía y respeto que permitan estrechar puentes de colaboración entre los actores involucrados. La mesa estuvo conformada por personas con los siguientes perfiles académicos y profesionales: 

• Psicólogos/as sociales

• Antropólogos/as culturales

• Economistas conductuales

• Sociólogos/as especializados en desigualdad y relaciones de poder

• Especialistas en prácticas narrativas

• Politólogos/as especializados en ética y buen gobierno

La reflexión de esta mesa ayuda a fortalecer los ejes de acción planteados en las otras dos, ya que es importante, además de fortalecer el marco jurídico y mejorar la forma en que se organiza y modera la consulta, poner atención a la dimensión de los sentimientos que genera la consulta, la percepción de las personas, los significados que le otorgan las personas, los incentivos que se despiertan en los actores, las conductas que adoptan distintos grupos y el juego de relaciones de poder presentes en toda negociación.

La consulta no debe ser vista solo como un trámite o una serie de pasos a seguir. Sino como un proceso de reflexión colectiva que deriva en una decisión que tiene grandes repercusiones, tanto para las comunidades como para las empresas. En la medida en que se identifiquen áreas para la intervención en esta dimensión de análisis, se avanza para que la consulta sea un proceso mediante el cual la comunidad decida, en libertad, si desea comenzar una relación con la empresa, bajo qué términos y se sienten las bases para que esta relación sea de mutuo beneficio y se evite el surgimiento de conflictos durante y posterior a la consulta.

Su objetivo es abonar a que las consultas se diseñen teniendo en cuenta, además de los principios del derecho, la forma en que funciona el comportamiento humano. La reflexión de los problemas a través de esta dimensión busca identificar/generar acciones que contribuyan a impedir el surgimiento de escenarios de confrontación, polarización social y desinformación sobre el proceso de consulta y sus resultados. Se busca, por un lado, que se genere conciencia en los actores sobre las dinámicas de convivencia y organización de las partes involucradas, para encontrar puntos en común sobre los cuales se puedan construir puentes de confianza y colaboración que permitan llegar a una resolución óptima y conveniente, tanto para las comunidades como para las empresas, y; por otro lado, establecer límites a las personas o grupos cuyo comportamiento o prácticas infrinjan las disposiciones establecidas en el Convenio 169 de la OIT.

La reflexión de este enfoque busca también, identificar acciones para atender y equilibrar el desbalance en las relaciones de poder que existe al momento de la negociación de acuerdos. Para generar mayor equidad en la mesa de negociación, mejorar la relación entre los actores y evitar situaciones que tienen el potencial de resultar coercitivas para un colectivo, un género, o un grupo en particular. Las dinámicas de poder se dan entre diferentes tipos de actores (comunidades, gobiernos y empresas), pero también al interior de cada grupo: entre diferentes niveles de gobierno, entre hombres y mujeres, entre comunidades de distintos tamaños y poder económico, entre generaciones de jóvenes y adultos, etc. La invitación es a reflexionar, primero sobre los desequilibrios que existen, y luego sobre la forma idónea de intervenir para reducir las brechas de desigualdad en la participación. Las preguntas detonadoras para la reflexión de la mesa fueron las siguientes:

• ¿Qué emociones genera este problema para los distintos actores?

• ¿Cómo interpretan los distintos actores este problema y qué significa para ellos?

• ¿Cómo se relaciona este problema con las expectativas que las personas generan de la consulta?

• ¿Qué incentivos se generan en las personas en torno a este problema y qué acciones realizan en consecuencia?

• ¿Cómo se relaciona este problema con las dinámicas de poder que existen entre actores?

• ¿Cómo se relaciona esta problemática con los distintos niveles de información que poseen los actores?

• ¿Cómo se relaciona esta problemática con los distintos niveles de influencia que poseen los actores?

• ¿Cómo se relaciona esta problemática con los distintos niveles de fuerza (económica, política, etc.) que poseen los actores?

La reflexión de esta mesa abre la puerta para diseñar intervenciones suplementarias para mejorar el entendimiento y la empatía entre actores, alinear incentivos, evitar conductas nocivas y generar equidad en la negociación. Esto es, intervenciones que ayuden a acercar a las personas a la experiencia del otro y generen las condiciones para construir confianza. También, ajustes al diseño de la consulta para evitar conflictos de interés que motiven a actuar en formas que contravienen los principios de buena fe de la consulta y acciones afirmativas que eleven la voz de quienes participan en el proceso en condiciones de desigualdad.

En el siguiente blog, te contamos sobre la mecánica que diseñamos para identificar, de entre todas las posibilidades de intervención, aquellas con mayor potencial de transformación sistémica a partir de la vocación de impacto de cada una de las mesas de trabajo y aprovechando las habilidades y saberes de las personas que las integran. Entre todas, y trabajando de forma coordinada, tienen el potencial de resolver los problemas de forma integral y sinérgica. 

¿Te interesa saber más sobre los retos del ejercicio del derecho a la consulta previa, libre e informada de pueblos y comunidades indígenas en México? ¿Trabajas en alguna iniciativa relacionada con el ejercicio de consultas con pueblos y comunidades indígenas? ¿Te interesa participar en el proceso de problematización de la consulta y la creación de un portafolio de intervenciones con potencial de detonar cambios sistémicos? ¡Contáctanos en acclabmx@undp.org, queremos escucharte!