LocationsSEGUIMIENTO CIUDADANO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Monitoreo participativo de la alimentación escolar: aprendizajes y desafíos de la prueba piloto
7 de Agosto de 2023
Los programas de alimentación escolar tienen un impacto notorio en el rendimiento escolar.
En un monitoreo participativo, los y las representantes de una comunidad participan de la supervisión de proyectos e iniciativas que impactan sus vidas y su bienestar. Este tipo de monitoreo puede ser un gran aliado del buen desempeño gubernamental, especialmente en ciudades o regiones donde existe una baja cantidad de recursos humanos y económicos para realizar un control del desempeño a través de sistemas convencionales del gobierno[1].
Hoy en día existe mayor conciencia de los beneficios del monitoreo participativo por parte de la sociedad civil, las comunidades, los gobiernos y las instituciones financieras[2]. Teniendo en cuenta la relevancia estratégica de contar con un monitoreo participativo, el PNUD, en colaboración con la organización Centro de Estudios Ambientales y Sociales (CEAMSO) y la Gobernación del Departamento de Misiones llevaron adelante una experiencia demostrativa de fortalecimiento de las capacidades de monitoreo ciudadano en la entrega de servicios públicos, con el objetivo de analizar los mecanismos existentes de rendición de cuentas sobre el existente programa nacional de alimentación escolar y generar aprendizajes sobre cómo mejorarlos.
El diseño, la implementación y la evaluación de esta experiencia de monitoreo participativo fue realizada siguiendo la metodología de los ciclos de aprendizaje del Laboratorio de Aceleración, llevando adelante actividades de descubrimiento, exploración y experimentación. En este blog compartimos los principales desafíos, hitos y aprendizajes que resultaron de esta experiencia.
Los procesos participativos y la alimentación escolar
Pocas cosas son tan importantes para el aprendizaje como estar bien alimentado. El hambre o la malnutrición aumentan las probabilidades de que un niño repita un grado o abandone la escuela[3], y los programas de alimentación escolar tienen un impacto notorio en el rendimiento escolar de los niños[4]. Por la importancia de este tipo de programas en un área tan sensible y estratégica como la educación primaria y secundaria, desarrollamos este ciclo de aprendizaje que busca mejorar el desempeño del referido servicio estatal, a través de la participación ciudadana.
Al hablar de procesos participativos, lo más importante es generar confianza. Es decir, las personas participarán en las actividades de carácter colectivo en la medida en que los mismos se sientan motivados y confiados de que tendrán una respuesta y podrán incidir en las decisiones de sus instituciones para mejorar la calidad de los servicios. Este proceso de aprendizaje permite y motiva a la comunidad a relacionarse, desarrollar confianza mutua y con las autoridades.
Con el objetivo de identificar las oportunidades y las barreras para el monitoreo participativo de meriendas escolares, iniciamos la fase de descubrimiento del ciclo de aprendizaje con un diagnóstico sobre el proceso de alimentación escolar, su efectividad, su sistema de rendición de cuentas y el nivel de participación de los actores involucrados. En Paraguay, la responsabilidad de la adquisición y distribución de la alimentación escolar está en manos de municipalidades y gobernaciones. Por este motivo, el diagnóstico realizado estuvo centrado en 12 establecimientos escolares de los gobiernos locales de Misiones y Guairá (6 en cada departamento).
Los hallazgos de esta fase nos mostraron que los procesos actuales de rendición de cuentas se realizan ante el Ministerio de Hacienda, que tiene la responsabilidad de transferir los recursos para la alimentación escolar a los gobiernos locales, conforme se vayan recibiendo las rendiciones de ejecución de éstos. Una de las barreras que detectamos para la participación ciudadana en esta rendición es que los formularios no son sencillos, ni de fácil comprensión para el ciudadano, lo que genera dificultades para hacer efectiva una rendición participativa de cuentas que involucre a padres y otros actores de la comunidad educativa que formen parte de los Equipos de Gestión Institucional (EGI).
Durante la fase de exploración, nos enfocamos en el proceso de rendición de cuentas de los establecimientos escolares seleccionados y visibilizamos la ausencia de mecanismos y procedimientos para la rendición de cuentas orientada al ciudadano. Estas observaciones nos llevaron a plantear nuestra intervención: un piloto de un proceso participativo que involucre directamente a padres en el monitoreo de la ejecución y la calidad de los alimentos que se distribuyen a escuelas beneficiarias del programa de alimentación escolar dependiente del Ministerio de Educación y Ciencias. El diagnóstico también permitió identificar que la gobernación de Misiones contaba con la apertura necesaria para iniciar el piloto e implementar la fase de experimentación.
La intervención
A través de un proceso constructivo, diseñamos un modelo de participación ciudadana que aprovecha espacios existentes de participación, específicamente, las Asociaciones de Cooperación Escolar (ACE) del Departamento de Misiones. Las ACE son organizaciones sin fines de lucro, con objetivos definidos, conformadas al amparo de sus estatutos sociales y de lo establecido en el Código Civil Paraguayo y conformadas por padres de familia o tutores, que voluntariamente integran una comunidad educativa. El objeto de la ACE es cooperar con el Estado en forma participativa y organizada a fin de contribuir al desarrollo y mejoramiento de la calidad de la educación. En la intervención, participaron 23 escuelas de zonas urbanas de 6 ciudades del Departamento de Misiones, haciendo un total de 240 niños y niñas, y 23 padres y madres (uno por escuela).
El objetivo del experimento fue facilitar un proceso participativo de monitoreo a la implementación del Programa de Alimentación Escolar en los establecimientos educativos ubicados en distritos seleccionados de Misiones, con énfasis en el control de la calidad y oportunidad de las entregas. Este monitoreo se complementó con una serie de espacios de reflexión y evaluación del programa con estudiantes beneficiarios, con el fin de dar seguimiento a la ejecución del programa y contribuir, a través del monitoreo, a la reducción de incidentes de corrupción y a la mejora general de la implementación del programa.
Para la implementación de este modelo de monitoreo participativo, se diseñó y desarrolló una Guía para el monitoreo de los procesos de entrega y distribución del programa de Alimentación Escolar. Esta guía sirvió de base para la capacitación a los padres y madres (uno por cada escuela), sobre las regulaciones existentes en materia de alimentación escolar, las cuales eran desconocidas para el 90% de ellos.
A partir de la capacitación se procedió a un entrenamiento in situ sobre el trabajo voluntario que los padres y madres llevarían a cabo durante el periodo de 3 meses para la recolección de información sobre la recepción de la alimentación escolar. Ese trabajo voluntario tuvo como objetivo medir el nivel de cumplimiento y calidad de cada entrega de alimentación escolar, mediante un formulario check list. Realizar el monitoreo participativo fue todo un desafío para los padres y madres voluntarios. En algunos casos expresaron temor a la labor, en otros, eran reacios a opinar o generar observaciones. Pese a estas circunstancias, se pudo lograr concluir el proceso piloto de 3 meses, donde todos los voluntarios lograron remitir el formulario entregado, vía mensajería de WhatsApp.
Para esta evaluación se realizaron grupos focales con niños y niñas de entre 9 y 11 años de las escuelas seleccionadas.
La evaluación
¿Cómo podemos facilitar la participación ciudadana en el monitoreo y mejoramiento de los servicios públicos?
Esta pregunta clave guió nuestro ciclo de aprendizaje, la intervención y las herramientas diseñadas para recoger información relevante que nos permite evaluar el modelo de participación ciudadana diseñado e implementado.
Dado que la intervención aprovecha las ACE como espacios de participación existentes en las comunidades educativas para realizar el monitoreo participativo, la recolección de datos para la evaluación estuvo apoyada en técnicas de observación participante y no participante, que permitieron documentar en detalle la experiencia de cada participante, y de esa manera, responder nuestra pregunta de investigación. En este sentido, realizamos las siguientes actividades en el marco de la estrategia de recolección de datos:
Grupo focal conformado por los beneficiarios directos -los niños y niñas-. Se implementó un grupo focal por escuela, con no más de 10 niños de entre 9 y 11 años.
Espacios de capacitación y entrenamiento para los padres y madres pertenecientes a las Asociaciones de Cooperación Escolar.
Entrevistas semi-estructuradas con actores clave de la gobernación de Misiones.
Las observaciones y datos recogidos durante este piloto fueron utilizados para construir para identificar las oportunidades y barreras que condicionan el impacto esperado del monitoreo.
¿Qué encontramos?
Los niños participantes del grupo focal manifestaron en un 80% estar conformes con los alimentos recibidos en términos de calidad, mientras que, en cuanto a la cantidad, el 50% de los niños participantes sugirieron que la misma se incremente. Así, los participantes manifestaron lo siguiente:
“El almuerzo no se acompaña con pan, ni mandioca, ni batata
“A veces hay mandioca en el menú”
“Podemos pedir más si queremos. Pero no siempre alcanza para todos”
(Grupo focal con niños y niñas participantes)
Las capacitaciones realizadas con los padres y madres revelaron que las ACE son clave para el monitoreo de las cantidades de alimentos escolares que las empresas entregan cada semana. Este monitoreo por parte de los padres o tutores constituye un instrumento valioso para prevenir actos de corrupción en los procesos de implementación de los contratos adjudicados a las empresas proveedoras de alimentos por las instituciones públicas locales.
“No hay regularidad en el día que llegan los alimentos. A veces se atrasa un día y las cocineras se ven en figurillas para poder cubrir el día”
“Hay que reponer los delantales, gorros, guantes, trapos de cocina, manteles. Algunos ya tienen mucho uso”
“El comedor es pequeño para la cantidad de alumnos que reciben los servicios. Faltan mesas y sillas”
“Tienen buena cantidad de artículos de limpieza que ayuda a mantener la higiene en toda la cocina y manipulación de insumos para preparación de los alimentos”
(Comentarios de padres y madres de las Asociaciones de Cooperadoras Escolares)
Además, identificamos que algunos padres y madres no perciben que la alimentación escolar sea un derecho de sus hijos e hijas, lo que hace que no consideren que la provisión de alimentación escolar es una obligación del Estado, viéndolo más bien como un favor o beneficio que realizan las autoridades locales, y por el cual están muy agradecidos.
A partir de las entrevistas realizadas con los actores clave de la gobernación de Misiones, se identificó la necesidad de desarrollar una herramienta tecnológica, que por un lado ofrezca información en un lenguaje sencillo y comprensible para formar a padres y madres sobre los aspectos más relevantes del Alimentación Escolar y que, por otro lado, exponga información oficial generada por la gobernación sobre los resultados de la distribución de la Alimentación Escolar.
Lo que aprendimos
El diagnóstico realizado, así como el diseño y la implementación del modelo de monitoreo participativo propuesto para la intervención, trajo consigo una serie de observaciones, hallazgos y aprendizajes que resumimos a continuación:
El concepto de rendición de cuentas sobre Alimentación Escolar no está aún instalado a nivel local. Si bien hay información que está disponible en los gobiernos locales, la información de los procesos y la logística de distribución no se halla disponible para el ciudadano.
La coordinación entre los gobiernos locales (gobernación y municipalidades) en el momento de la planificación del proceso de alimentación escolar es fundamental, ya que tanto la adquisición como la distribución de los alimentos está a cargo de dichas instituciones.
Algunas barreras al monitoreo efectivo son el bajo acceso a información de los programas, el escaso conocimiento sobre los mismos, y los limitados espacios para un involucramiento efectivo por parte de la ciudadanía.
Existe potencial para la rendición participativa de cuentas en programas donde existen instancias institucionales de participación desaprovechadas o cuya participación está tomando formas simbólicas, como puede ser el caso de algunas ACE.
A las instancias institucionales de participación, suma positivamente la articulación con organizaciones de la sociedad civil que aglutinan a los padres y las madres, como la Federación de Asociaciones de Padres de las Escuelas Públicas del Paraguay (FEDAPY).
El esfuerzo voluntario de completar formularios de monitoreo sobre la alimentación de los hijos e hijas en sus escuelas genera mucho entusiasmo e interés en padres y madres organizados, pero queda pendiente observar por cuánto tiempo dura el entusiasmo sin mayor facilitación, y cómo involucrar a actores no tradicionales (por ejemplo, padres y madres no asociados y/o estudiantes).
Próximos pasos
Como resultado de este piloto de monitoreo participativo de la Alimentación Escolar en Misiones, se encuentra en proceso de finalización el desarrollo de una plataforma digital de transparencia, alojada en la web institucional de la gobernación de Misiones (y disponible también en este enlace), que permitirá un seguimiento ciudadano en tiempo real de toda la información referida a la implementación del Programa de Alimentación Escolar en el departamento, con información desagregada por establecimientos educativos, datos recolectados durante el proceso de monitoreo participativo, y con módulos que permitirán la interacción participativa de la plataforma con padres y madres de las asociaciones de cooperación escolar (ACE).
También, desde la alianza interinstitucional que ha impulsado este proyecto, se han mantenido reuniones técnicas exploratorias con el Ministerio de Educación y Ciencias (MEC) y con la Contraloría General de la República (CGR), en las cuales se ha manifestado un interés de las instituciones referidas en aprovechar los aprendizajes de la experiencia en Misiones, y buscar oportunidades de replicarla en otros departamentos del país, y eventualmente buscar escalar el modelo a nivel nacional.
Cabe señalar que la esfera de actuación de las instituciones mencionadas comprende tanto la faceta de planificación y rectoría central del programa de alimentación escolar -atribución del MEC- como también el aspecto del involucramiento activo y continuo de la ciudadanía en el monitoreo de los servicios públicos, un aspecto que a la CGR le interesa promover.
La experiencia desarrollada en Misiones sustenta la convicción de que el espacio potencial de fortalecimiento de la participación ciudadana en el monitoreo de los servicios públicos es amplio y prometedor, y puede suponer, en un futuro cercano, la consolidación de un círculo virtuoso de participación pública, transparencia y mejora continua de la calidad y eficacia de las acciones estatales.