En el Perú, la pobreza y la desigualdad siguen siendo retos críticos. Según el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), el 25.9% de la población vivía en condiciones de pobreza en 2021, y la pandemia solo ha exacerbado esta situación, empujando a muchas familias a la vulnerabilidad. En este contexto, los sistemas de protección social desempeñan un papel clave para reducir la pobreza, y la focalización de programas hacia las poblaciones más vulnerables se convierte en un componente esencial. Sin embargo, estos programas enfrentan desafíos, como errores de exclusión e inclusión, que limitan su efectividad.

En América Latina, iniciativas como el programa Bolsa Familia en Brasil han demostrado que los registros sociales no solo visibilizan a las poblaciones vulnerables, sino que también facilitan la implementación de políticas inclusivas. En el marco de la Semana de la Inclusión Social 2024 implementada por el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) resalta la importancia de fortalecer estos sistemas para responder a las necesidades de la región. 

En este contexto, conversamos con Luis da Silva de Paiva, especialista en protección social para América Latina y el Caribe del PNUD, con más de 20 años de experiencia en el diseño, implementación y evaluación de políticas de protección social. Da Silva ha liderado iniciativas clave en la región, enfocadas en reducir la pobreza y fortalecer la protección social.  A continuación, comparte sus reflexiones sobre la importancia de la protección social, la focalización y los registros de información en la región:

¿Qué es protección social?  

Denominamos protección social al conjunto de políticas y programas que protegen a las personas contra riesgos sociales que les impiden trabajar, así como contra la pobreza y la vulnerabilidad social. Estas políticas también permiten que las personas desempeñen sus diversos roles en la sociedad, desarrollen sus capacidades y puedan alcanzar su potencial. Estas políticas pueden ser financiadas y ejecutadas de diversas maneras. Desde el PNUD consideramos que estas políticas deben ser de propiedad nacional y que se organicen de manera coherente.  

¿Cuál es la importancia de la focalización para el diseño e implementación de políticas para protección social?  

La focalización puede entenderse como una respuesta política a la cuestión del uso de los recursos públicos en la lucha contra la pobreza. Los programas bien focalizados en las poblaciones más pobres son más eficientes para reducir la pobreza y la desigualdad. Los gobiernos nacionales buscan mejorar la focalización de algunos programas sociales para que el presupuesto de estos programas tenga el mayor impacto posible en la reducción de la pobreza.

La focalización, sin embargo, no es una solución perfecta. Los programas focalizados con frecuencia tienen altos errores de exclusión, es decir, dejan a muchas personas pobres fuera. Aunque los mecanismos para garantizar una buena focalización han avanzado, todavía existen muchos errores de inclusión también, es decir, personas que no son pobres ni vulnerables siguen recibiendo beneficios sociales. Por lo tanto, se deben evaluar las mejores alternativas para que todas las personas en condición de pobreza y vulnerabilidad puedan beneficiarse de los programas sociales. Para que esto ocurra, es importante que los gestores públicos presten tanta atención a los errores de exclusión como frecuentemente lo hacen con los errores de inclusión. Siempre que sea posible desde el punto de vista presupuestario, es fundamental que estos programas tengan una cobertura relativamente amplia, lo que es un factor determinante para reducir la exclusión social.  

Como PNUD, podemos contribuir con los Gobiernos nacionales para evaluar la focalización de los beneficios sociales y medir cuales podrían ser los impactos de iniciativas para mejorar esta focalización, como hicimos en Brasil, Costa Rica y Paraguay. También podemos trabajar con los Gobiernos nacionales para evaluar cuales serían los posibles impactos de la adopción de un nuevo beneficio o su rediseño, como hicimos en Honduras. Lo importante es trabajar, bajo los objetivos del Gobierno, en alternativas para mejorar la eficiencia y efectividad de los programas y políticas de protección social.

¿Cuál es la utilidad de los registros de información social?

Hay información de los ciudadanos de clase media y alta en diversos registros administrativos de los Gobiernos. Están en los registros de empleados formales, en los registros de quienes pagan impuestos, en los registros de quienes poseen bienes inmuebles o vehículos, etc. La población más pobre y vulnerable frecuentemente no está en ninguno de esos registros administrativos. Son invisibles para el sector público, que depende de información para implementar sus políticas públicas. Los registros sociales tienen como objetivo recopilar información de las personas y hogares más pobres y vulnerables y, así, permitir que los Gobiernos puedan implementar políticas sociales dirigidas a este grupo. En este sentido, los registros sociales son un instrumento esencial para las políticas contra la pobreza y la vulnerabilidad: hacen que los más pobres se vuelvan visibles y puedan beneficiarse de numerosas políticas públicas gubernamentales.

¿Cómo suelen estar estructurados los sistemas de registros sociales en América Latina y cuáles suelen ser los desafíos en su implementación?  

La mayoría de los países de América Latina cuenta con algún tipo de registro social, pero existe una gran variabilidad en la región. Hay países como Chile, Costa Rica o República Dominicana que tienen registros sociales con un nivel muy alto de cobertura. Chile y Costa Rica también son buenos ejemplos de interoperabilidad, es decir, de intercambio de información entre el registro social y otros administrativos. Otros países están construyendo o reconstruyendo sus registros sociales, en fases muy iniciales. Países como Perú, Ecuador o Brasil tienen sistemas bien establecidos, con un nivel de cobertura intermedio y un buen margen para avanzar en términos de mejorar la interoperabilidad.

Es deseable que estos sistemas compartan información con otros registros administrativos de los Gobiernos. Esto mejora la calidad de la información, puede reducir la demanda de datos a las familias pobres y permite un acceso más amplio a políticas públicas. Desde el PNUD hemos apoyado en la construcción de registros sociales nacionales en Trinidad y Tobago y en Guatemala, y contribuye para que países como Brasil, Ecuador y Perú integren mejor sus registros sociales con otros registros administrativos.

¿Cuáles han sido los casos de éxito en América Latina?  

Hace poco más de 25 años, los países de la región no tenían programas de transferencia monetaria ni registros sociales bien establecidos. La población pobre era invisible para el poder público. La implementación de registros sociales y de programas de transferencia monetaria para familias en situación de pobreza les otorgó a las familias pobres de la región, por primera vez en nuestra historia, un nivel mínimo de seguridad de ingresos y les permitió acceder a diversos otros programas sociales. Los registros sociales y los programas de transferencia monetaria son una parte importante de las iniciativas que llevaron a una inédita reducción de la desigualdad de ingresos a lo largo de los años 2000 en gran parte de la región. En este sentido, podemos decir que en prácticamente todos los países de la región hay ejemplos de éxito. La cobertura de las pensiones para las personas mayores es muy alta en países como Uruguay, Chile, Bolivia, Brasil y Argentina. Los países andinos han avanzado considerablemente en la cobertura de sus sistemas de salud a través de una combinación de estrategias contributivas y no contributivas. Argentina ha combinado diversos beneficios para alcanzar una cobertura casi universal de los niños. Los registros sociales han logrado una cobertura muy alta en varios países, como Costa Rica y República Dominicana. Hay mucho espacio para la evolución de las políticas sociales en la región, pero también mucho que celebrar por los avances obtenidos en los últimos 25 años.