LocationsФінансування заходів, спрямованих на досягнення Цілей сталого розвитку в Україні: чотири ключові фактори успіху
16 August 2022
Уряд України вивчає різні механізми фінансування розвитку з моменту здобуття незалежності в 1991 році. У 2000 році ця діяльність трансформувалася в обговорення фінансування Цілей розвитку тисячоліття (ЦРТ), а в 2015 році – Цілей сталого розвитку (ЦСР). Уряд добре усвідомлює, що досягнення ЦСР до 2030 року вимагає забезпечення оптимального використання державних ресурсів та одночасної мобілізації й ефективного використання фінансування, що надається урядами, міжнародними організаціями та приватним бізнесом.
Що таке «Цілі сталого розвитку»?
Цілі сталого розвитку, які ще називають «Глобальними цілями» - це загальний заклик до дій, спрямованих на те, щоб покінчити з бідністю, захистити планету та забезпечити мир і процвітання для всіх людей у світі, не залишаючи нікого без уваги. Всього існує 17 цілей, які включають, серед інших пріоритетів, такі сфери, як зміна клімату, економічна нерівність, інновації, стале споживання, мир і справедливість. 17 ЦСР є комплексними та взаємопов'язаними. Заходи в одній сфері впливають на кінцеві результати в інших, у зв’язку з чим усі зусилля у сфері соціально-економічного розвитку повинні забезпечувати збалансованість соціального, економічного та екологічного вимірів сталого розвитку.
Для посилення фінансування ЦСР, впродовж останніх двох років, із середини 2020 року, Програма розвитку Організації Об'єднаних Націй (ПРООН) в Україні разом із партнерськими установами ООН: ВООЗ, ЮНІСЕФ та ЄЕК ООН працює над розробкою більш ефективних способів управління існуючими та потенційними фінансовими потоками. Робота здійснюється в контексті та рамках Спільної програми (СП) під назвою «Сприяння процесам стратегічного планування та фінансування сталого розвитку на національному та регіональному рівнях в Україні» (Спільна програма). СП включає чотири взаємопов'язані, але окремі ініціативи: 1) розробка Інтегрованої національної системи фінансування (ІНСФ); 2) проведення швидкої інтегрованої оцінки, яка визначає рівеньвключення ЦСР до планування на національному та субнаціональному рівнях; 3) огляд усіх поточних механізмів фінансування розвитку та 4) оцінка системи бюджетування для ЦСР.
Фактор 1 - Інтегрована національна система фінансування (ІНСФ)
З метою створення ефективної системи, що забезпечує досягнення ЦСР, у 2019 році була впроваджена Інтегрована національна система фінансування (ІНСФ), що пов'язує фінансування розвитку з національними стратегіями розвитку. Сприяння та підтримка створення Інтегрованої національної системи фінансування для досягнення ЦСР є ключовою метою Спільної програми, яка покращить взаємозв'язок між реалізацією державної політики та поточною реформою децентралізації. ІНСФ сприятиме формуванню спільного бачення пріоритетів і цілей розвитку в країні та забезпечить їх фінансування з урахуванням поточних пріоритетів розвитку країни, а також існуючих викликів, перешкод і можливостей. ІНСФ передбачає координацію зусиль усіх зацікавлених сторін для досягнення Цілей сталого розвитку. Використання ІНСФ як основи дозволить Уряду України досягти консенсусу щодо фінансових потоків і реформ, пов'язаних із реалізацією порядку денного у сфері сталого розвитку.
Навесні 2021 року Уряд України заснував міжвідомчу робочу групу для впровадження ІНСФ. Створена за підтримки ПРООН робоча група складається з представників Уряду, регіональної влади та бізнес-асоціацій. У діяльності робочої групи також беруть участь Віце-прем'єр-міністр з питань європейської та євроатлантичної інтеграції України та заступник Державного секретаря Кабінету Міністрів України.
ІНСФ орієнтована на національні та регіональні реформи та процеси децентралізації в певних регіонах (областях). Таким чином, ІНСФ покращить зв'язок між реалізацією державної політики та поточними реформами децентралізації. Крім того, нею буде запропонована модель, яку можна буде відтворити в ширшому масштабі й інтегрувати в різні сфери розвитку, у тому числі в процеси, пов'язані з фінансуванням і плануванням досягнення ЦCР, а також подальшу діяльність як на національному, так і на регіональному (децентралізованому) рівнях.
Фактор 2 – Швидка інтегрована оцінка включення ЦCР до планування на національному та субнаціональному рівнях
ПРООН розробила та запропонувала швидку інтегровану оцінку (RIA) – інструмент для оцінки рівня включення цілей і показників ЦСР у процеси стратегічного планування України. Однак незабаром з’ясувалося, що простого включення ЦСР до програмних документів недостатньо для їхнього досягнення.Для досягнення цілей, викладених у відповідних стратегічних і програмних документах, необхідно передбачити бюджетні статті з достатнім рівнем фінансування. У подальшому ПРООН змінила підхід до швидкої інтегрованої оцінки, розробивши інструмент RIA+, призначений для оцінки відповідності наявного фінансування завданням із досягнення ЦСР, визначеним у стратегічних і програмних документах.
На прохання Уряду швидка інтегрована оцінка (RIA+) зосереджується на двох секторах: регіональному розвитку та охороні навколишнього середовища. Стратегічні та програмні документи були оцінені на предмет включення окремих ЦСР щодо енергетики (ЦСР 7) та навколишнього середовища (ЦСР 6, 12-15), а також регіонального розвитку. З огляду на те, що Угода про асоціацію між Україною та ЄС є ключовим стратегічним документом, вона також була проаналізована в частині включення всіх показників ЦСР.
В ході оцінки були розглянуті всі комплексні стратегії розвитку Кабінету міністрів і плани щодо їх реалізації, а також План заходів з імплементації Угоди про асоціацію. При цьому чіткого зв'язку між стратегічним плануванням і бюджетуванням не виявлено. Таким чином, хоча завдання, що стосуються цілей ЦСР 12-15, включені до стратегічних документів, бюджетних асигнувань для їх досягнення недостатньо.
Аналіз також показав, що бюджетні програми Міністерства розвитку громад та територій України, Міністерства енергетики України і Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України включають окремі ЦСР, але ключові показники ефективності (КПЕ) бюджетних паспортів цих програм безпосередньо не пов'язані з завданнями ЦСР. У результаті оцінити ефективність бюджетних витрат з точки зору виконання конкретного завдання ЦСР неможливо.
Рис. 1. Джерело: Міністерство економіки, Добровільний національний огляд «Цілі сталого розвитку, Україна», 2020 рік
Результати RIA+ послужили основою для нової серії політичних рекомендацій щодо включення цілей і термінів досягнення ЦСР до стратегічних і бюджетних документів, як це сформульовано в новій Дорожній карті з досягнення ЦСР.
Фактор 3 - Оцінка фінансування розвитку
Для оцінки джерел фінансування конкретних цілей та пріоритетів ПРООН створила інструмент оцінки фінансування розвитку (DFA). Цей інструмент, також розроблений у рамках Спільної програми ООН з фінансування Цілей сталого розвитку, призначений для виявлення можливостей підвищення ефективності існуючого фінансування розвитку та мобілізації додаткового фінансування.
У рамках Спільної програми та на прохання Уряду Інститут економічних досліджень та політичних консультацій за підтримки ПРООН провів збір та оцінку вихідних даних для цього інструменту. DFA здійснювалась з середини квітня по кінець грудня 2021 року. Аналіз був спрямований на оцінку джерел фінансування розвитку з точки зору ЦСР в Україні (як приватних, так і державних). Він проводився на національному рівні, а також на рівні Донецької та Херсонської областей. Окремі звіти про DFA в областях відіграють важливу роль з огляду на реформу децентралізації, а також відмінності в рівнях розвитку, виклики та цілі різних областей.
Початкові результати DFA показали, що нинішній підхід до стратегічного планування для досягнення ЦСР є фрагментарним, а не систематичним, і що численні стратегічні документи не узгоджуються один з одним. Крім того, одним із ключових висновків на національному та субнаціональному рівнях є відсутність належної комунікації та обізнаності про важливість досягнення ЦСР.
Оцінка також виявила необхідність підвищення потенціалу та кваліфікації державних службовців – наприклад, у сфері фінансування розвитку та проведення швидких інтегрованих оцінок. Також необхідно впровадити спеціальні навчальні програми зі сталого розвитку та досягнення ЦСР, засновані на аналізі рівня бідності та соціальних наслідків.
Крім того, проведена на національному рівні оцінка показала, що більшість ЦСР фінансується за кошти державного та місцевих бюджетів, міжнародних фінансових організацій та приватних інвестицій. Оцінка також виявила явний дефіцит фінансування для досягнення ЦСР 13, 14 і 15.
Звіти DFA містять докладні політичні рекомендації для Уряду та місцевих органів влади про те, як підвищити ефективність доступного фінансування розвитку. У звіті розглядаються шляхи мобілізації більшого обсягу фінансування як з державних, так і з приватних, внутрішніх і зовнішніх джерел. Здійснення рекомендованих реформ має призвести до розширення можливостей для розвитку людського потенціалу в країні, поліпшення доступу до державних послуг і створення більш сприятливого ділового середовища.
Фактор 4 - Оцінка системи бюджетування ЦСР
ПРООН розробила кілька інструментів для підтримки впровадження ІНСФ в Україні. Одним із них є оцінка системи бюджетування ЦСР, яка передбачає прив'язку бюджету України до Цілей сталого розвитку. Ґрунтуючись на цих даних, Уряд може ефективно коригувати плани державних витрат для виконання зобов'язань щодо досягнення ЦСР та оцінювати бюджетні прогалини у фінансуванні ЦСР.
Для оцінки бюджетного фінансування ЦСР ПРООН розробила «Методологію маркування бюджетних витрат на ЦСР», яка описує, як маркування бюджетних витрат на ЦСР має бути включено до трирівневої структури бюджету України. Такий підхід полегшить подальшу звітність про фінансування ЦСР на національному, регіональному та місцевому рівнях. Він встановлює зв'язки між бюджетними асигнуваннями на фінансування ЦСР на рівні певних показників, необхідних для досягнення кожної ЦСР. Він також допомагає визначити прогрес країни в досягненні ЦСР шляхом оцінки прогалин у фінансуванні ЦСР з бюджету та оцінки діяльності Уряду.
У бюджетах України передбачено фінансування всіх 17 цілей із відповідними плановими показниками. Однак різноманітність бюджетних програм і відсутність чіткого маркування в бюджеті не дозволяють оцінити обсяги фінансування кожної цілі. Методологія ПРООН щодо присвоєння ЦСР бюджетних кодів з метою подальшого моніторингу складається з трьох етапів:
- кабінетні дослідження;
- маркування у фіскальному бюджеті/програмі та
- розробка допоміжних документів для інтеграції маркування бюджетних витрат на ЦСР.
Шляхом маркування бюджетних витрат на ЦСР у державному та місцевих бюджетах у рамках програмної класифікації видатків Уряд може:
- здійснювати моніторинг фінансування ЦСР з бюджету за допомогою прозорого інструменту та оцінювати прогалини у фінансуванні, які перешкоджають досягненню конкретних показників ЦСР на національному та місцевому рівнях;
- аналізувати відсутність державних інвестицій, необхідних для досягнення конкретної ЦСР та
- оцінювати розподіл міжнародної допомоги для фінансування ЦСР.
В ході оцінки[1], проведеної експертами ПРООН в Україні, було встановлено, що ЦСР 1 («Подолання бідності») напряму фінансується з державного бюджету на 100 відсотків. Інші цілі, у тому числі ЦСР 9 («Інновації та інфраструктура») – на 98,9 відсотка; ЦСР 12 («Відповідальне споживання») – на 88,5 відсотка, ЦСР 17 («Партнерство заради сталого розвитку») – на 81,5 відсотка. Решта ЦСР не мають прямого державного фінансування пов’язаних із ними програм і можуть стати основою для майбутніх проєктів розвитку.
За останні шість років тільки вісім із 17 цілей отримали міжнародну допомогу через державні бюджетні програми. Серед усіх програм найвищим пріоритетом для міжнародного фінансування є інноваційні та інфраструктурні програми (ЦСР 9). Раніше перевага надавалась підтримці енергетичного сектора (ЦСР 7).
Викладені у звіті результати стали основою для маркування Урядом ЦСР у бюджетній системі України. Користуючись розробленою ПРООН в Україні методологією та дотримуючись описаних етапів організації робочого процесу, інші держави-члени ООН зможуть розробити власну відповідну методологію для впровадження бюджетування ЦСР у своїх країнах.
Відстеження прогресу
Інструменти, розроблені ПРООН в Україні в рамках Спільної програми, спрямовані на збільшення фінансування Цілей сталого розвитку на всіх рівнях. Але однієї стратегії для досягнення цього недостатньо, нам ще потрібен інструмент для моніторингу результатів реалізації проєктів, які підтримують досягнення ЦСР в Україні. Саме тому ПРООН розробила Відкриту платформу ЦСР, яка забезпечує доступ до національних показників досягнення ЦСР для Уряду та світової спільноти.
Відкрита платформа ЦСР, адміністратором якої є Державна служба статистики України, полегшує збір, поширення та відстеження даних національного та місцевого рівнів про прогрес у досягненні ЦСР. Платформа забезпечує покращений доступ до офіційної статистики та метаданих і таким чином сприяє прозорості та виявленню прогалин у даних і фінансуванні. Завдяки платформі Уряд, міжнародні партнери та зацікавлені громадяни України можуть відстежувати прогрес у реалізації проєктів, програм та ініціатив з підтримки ЦСР, а також прогрес у досягненні ЦСР.
[1] https://www.undp.org/ukraine/publications/sdg-budget-tagging-includes-methodology-and-report-sdg-budget-tagging
Рис. 2. Вид головної сторінки Відкритої платформи ЦСР
Досягнення Цілей сталого розвитку, прийнятих ООН у 2015 році, та формування міжнародного порядку денного вимагають колаборативного партнерства (ЦСР 17) між усіма країнами. Для того, щоб таке глобальне партнерство працювало, кожна країна повинна подбати про надання відкритого доступу іншим країнам до своїх національних показників і даних. Розробка української версії Відкритої платформи ЦСР дозволила Україні приєднатися до країн, які вже використовують її сьогодні, та надати актуальну інформацію про прогрес у досягненні ЦСР в Україні, тим самим сприяючи подальшому зміцненню міжнародного партнерства України (ЦСР 17) для досягнення та фінансування Глобальних цілей.
Кроки, спрямовані на поліпшення фінансування ЦСР
Крім вищезазначених інструментів, розроблених ПРООН в Україні, існує ряд інших кроків, яких Уряд України може вжити для подальшого поліпшення процесу, в тому числі:
поділ сфер відповідальності:
- на національному рівні - визначення стратегії, обсягу фінансування, напрямів тощо;
- на місцевому рівні - визначення та участь у реалізації конкретних програм, заходів, проєктів;
підвищення інституційного потенціалу державних службовців, насамперед за рахунок їх участі в програмах міждержавного співробітництва, залучення фінансування від донорів, кредиторів, спеціалізованих організацій;
формулювання КПЕ бюджетних програм для включення показників ЦСР. Це допомогло б Кабінету Міністрів України в цілому та Міністерству фінансів і профільним міністерствам, зокрема, контролювати ефективність фінансування своїх політичних заходів.
Важливість ЦСР для відновлення України
Три роки тому, у вересні 2019 року, Генеральний секретар ООН Антоніу Гутерріш закликав усі сектори суспільства мобілізуватися задля Десятиліття дій на трьох рівнях: глобальних дій для забезпечення потужнішого лідерства, більшого обсягу ресурсів і більш розумних рішень для досягнення ЦСР; місцевих дій, що передбачають необхідні перетворення в політиці, бюджетах, інституціях та нормативно-правовій базі міст і органів місцевої влади, та дій людей, в тому числі молоді, громадянського суспільства, засобів масової інформації, приватного сектора, профспілок, наукових кіл та інших зацікавлених сторін для створення нестримного руху, що спонукає до необхідних перетворень.
ПРООН робить все можливе в Україні, щоб відповісти на заклик Генерального секретаря до прискорених і скоординованих дій та утримати країну на шляху до виконання взятих нею зобов'язань щодо ЦСР до 2030 року. До вторгнення в лютому 2022 року Україна повідомляла про прогрес у досягненні 15 з 17 ЦСР. Тепер війна ставить під загрозу більшу частину досягнень України з розвитку. За прогнозами ПРООН 90 відсотків населення України можуть зіткнутися з бідністю та надзвичайною економічною вразливістю, якщо війна поглибиться, що відкине країну – і регіон – на десятиліття назад і залишить глибокі соціальні та економічні шрами для майбутніх поколінь.
Досягнення ЦСР в Україні менш ніж за вісім років, що залишилися у Десятиліття дій, може здатися нездійсненним завданням, але рамки, встановлені Порядком денним на період до 2030 року, є найкращим шляхом вперед. Немає сенсу просто перебудовувати те, що було раніше. Відновлення України надасть можливість створити щось принципово нове та максимально якісне відповідно до принципу «Відбудуємо краще, ніж було» з урахуванням головної цінності ЦСР «нікого не залишити без уваги».
ЦСР – це комплексна програма вирішення ключових проблем людства в 21-му столітті, що забезпечує високий рівень добробуту, комфорту та якості життя. Реалізація заходів, пов'язаних із ЦСР, буде органічним процесом, що охоплює три ключові напрямки траєкторії розвитку держави: економічний, соціальний та природоохоронний.
ЦСР – це не просто цілі, це інструменти залучення ресурсів через спеціалізовані міжнародні організації, донорів і кредиторів. Вони також створюють механізм отримання підтримки для відновлення України. Такий механізм також надає додаткові інструменти, пов'язані з методологічною підтримкою процесів планування, управління та моніторингу реалізації. Коротко кажучи, механізм ЦСР підвищує результативність Уряду України, допомагає забезпечити високу ефективність і кращу віддачу від грошей, вкладених в її розвиток, а незабаром і в післявоєнну відбудову.
Про проєкт:
Проєкт «Сприяння процесам стратегічного планування та фінансування сталого розвитку на національному та регіональному рівнях в Україні» реалізується Програмою розвитку Організації Об'єднаних Націй (ПРООН) в Україні спільно з агенціями-партнерами ООН: ВООЗ, ЮНІСЕФ та ЄЕК ООН. Проєкт здійснюється за підтримки Уряду України та міжнародних організацій.
