Con frecuencia, leemos noticias que exponen los problemas en el servicio que ofrecen los funcionarios públicos o informes que nos explican cuáles son las causas del mal desempeño de los servidores públicos.  Por un lado, existen ciertos males arraigados en la administración pública de los países, como la corrupción y el clientelismo, que dificultan el cumplimiento de las políticas públicas y generan altos niveles de desconfianza entre la ciudadanía y usuarios de servicios públicos. Por otro lado, las condiciones en las que trabajan los funcionarios que prestan servicios directamente a la ciudadanía (los “funcionarios de calle”) no suelen ser las mejores: carencias de infraestructura, escasez de insumos, salarios no adecuados, sobrecarga de trabajo y reglas burocráticas rígidas, entre otros factores, generan más obstáculos que facilidades para tener éxito en el desempeño y cumplimiento de sus objetivos. 

Sin embargo, no es común preguntarnos lo contrario: ¿cuáles son las causas del buen desempeño de un servidor público?  En Paraguay conocemos de oído casos exitosos de desempeño de funcionarios estatales, que en la ejecución de políticas han logrado resultados positivos que benefician a poblaciones enteras. En este blog presentamos una guía metodológica para la investigación de casos de desviación positiva en el desempeño de funcionarios de calle, derivada de nuestra propia experiencia en el ciclo de aprendizaje que emprendió el Laboratorio de Aceleración del PNUD.   

¿De qué tipo de funcionarios hablamos? La literatura de administración pública llama “funcionarios de calle” (“Street-level Bureaucrats”) a aquellos servidores que cumplen funciones en relación directa con los ciudadanos, con poca supervisión de sus superiores y, normalmente, con insuficientes recursos, tiempo, e infraestructura para responder a las demandas de sus clientes y cumplir plenamente con el propósito de las políticas públicas a su cargo. Consecuentemente, estos trabajadores enfrentan las presiones y tensiones de proveer un servicio de calidad a una gran cantidad de personas con recursos limitados y por eso, casi siempre, están sujetos a valoraciones negativas por parte de los ciudadanos, que manifiestan que los funcionarios no prestan servicios adecuados o que favorecen a unos en vez de a otros a la hora de proveer dichos servicios.  

Esta discrecionalidad sobre el uso de recursos públicos es impuesta a los “funcionarios de calle” por el lugar que ocupan en la burocracia estatal, y es la condición que permite, por un lado, desviar los recursos públicos para satisfacer demandas personales o particulares (el mal desempeño) o, por el contrario, innovar para optimizar el uso de recursos públicos de formas no contempladas por las reglas burocráticas (el buen desempeño). Si bien la segunda situación no es la norma, esta “desviación positiva” en el comportamiento de los funcionarios públicos provee oportunidades de aprendizaje muy valiosas para el diseño de reformas burocráticas que mejoren los servicios públicos en base a evidencia de lo que ya está funcionando.  

Al observar la existencia de las desviaciones positivas en la función pública, desde el AccLabPY nos planteamos una serie de preguntas: ¿quiénes son los desviantes positivos en las instituciones públicas?, ¿tienen motivaciones diferentes que sus pares?, ¿por qué trabajan con nuevas estrategias y maneras de mejorar el servicio público?, ¿cuáles son las relaciones y prácticas organizativas de las que emergen el compromiso público de grupos que trabajan en el sector público?, ¿qué prácticas comunitarias y relaciones con la sociedad civil contribuyen a la desviación positiva?  

Si podemos responder a estas preguntas, luego podemos mapear estos patrones y crear un marco para entender cómo el buen desempeño se logra en los servicios públicos y desarrollar reformas para generalizar y ampliar las condiciones que producen el compromiso público. Nuestra guía metodológica provee una herramienta para iniciar el camino en la búsqueda de respuestas para las preguntas que se formulan alrededor de los casos de desviaciones positivas.  

En concreto, ofrece, desde una perspectiva sencilla y práctica, una serie de pasos para enmarcar una investigación sobre desviaciones positivas enfocada en cualquier tipo de servicio público. La guía metodológica acompaña el estudio desde la identificación del servicio público a investigar, pasando por el desarrollo del perfil del funcionario de calle, la elaboración de criterios para elegir los casos de desviaciones positivas, hasta llegar a sugerencias para analizar los resultados y extraer aprendizajes que sirvan para mejorar el servicio público. Para cada paso, pone a disposición una serie de herramientas metodológicas, así como ejemplos para orientar a las personas o equipos interesados en explorar los factores que impulsan las desviaciones positivas de los funcionarios públicos en Paraguay.  

En los próxmos blogposts de esta serie, presentaremos en detalle el proceso y principales aprendizajes que resultaron de desarrollar y aplicar estas herramientas en el marco de un ciclo de aprendizaje sobre la desviación positiva de los agentes de salud comunitaria de las Unidades de Salud Familiar, dentro del Programa de Atención Primaria a la Salud del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social.  

Por Gustavo Setrini, Mónica Ríos, Cristhian Parra, Claudia Montanía, Juan Carlos Pane, Patricia Lima, Pedro Perez y Katia Gorostiaga