Pandemija COVID19 postavila je ogromne izazove pred gradove i nacionalne vlade, naše lekare i škole, pred privredu i sve građane. Izazov je toliko veliki da možemo da zaboravimo da zastanemo i upitamo se - kako bi trebalo dalje? Formirana je nova Vlada Republike Srbije i zato je možda pravi momenat da razmislimo kako bi valjalo upravljati javnim poslovima u budućnosti.  

Neposredna šteta od ovog virusa - veliki broj smrtnih slučajeva i troškovi u sistemu javnog zdravlja - može se pokazati kao samo mali deo ukupnih negativnih ekonomskih i društvenih posledica pandemije, što su UN i UNDP u Srbiji istakli u svom nedavnom Izveštaju o uticaju Covid-19 u Srbiji. Zato je potrebno da se, nakon ove stres probe izdržljivosti našeg sistema javne uprave i javnih službi, pripremimo za novu vrstu javnog upravljanja u uslovima globalne neizvesnosti. Izveštaj je pokazao da je Srbiji nedostajao integrisan pristup u upravljanju institucijama na različitim nivoima, i efikasnost u preraspodeli resursa prema promenljivim potrebama, kao i sposobnost previđanja mogućih ishoda krize i prilagođavanje rešenja shodno tome. Lokalne institucije su brzo reagovale i igrale ključnu ulogu u „gašenju požara“ na terenu, ali često su im nedostajale informacije relevantne za donošenje odluka. Nevladine organizacije, privreda i građani su aktivno pomagali, ali nisu bili uključeni u proces donošenja odluka.

Postavlja se pitanje „Možemo li bolje u budućnosti?“

Ovu krizu možemo da posmatramo i kao šansu za bolje upravljanje javnim poslovima. Da bismo u tome uspeli moramo biti spremni da menjamo način rada u javnom sektoru i da razvijamo naše institucije na drugačiji način. Kako bi to izgledalo? 

Upravljanje na bazi platforme

Poput organa našeg tela, javne institucije treba da budu dobro „prokrvljene“ povratnim informacijama od građana, privrede i zajednice, i da ih koriste u procesu donošenja odluka. Dosadašnji pristup podrazumeva da centralni nivo vlasti unapred određuje i ciljeve i način na koji se do njih dolazi, a niži nivoi upravljanja samo sprovode „veliki plan“. Moderan sistem javnog upravljanja bi trebalo da bude proces, u kome do nižih nivoa upravljanja stiže informacija o tome koji ciljevi treba da se ostvare, a način dolaženja do njih zavisi od svake pojedinačne karike u lancu javnog upravljanja i resursa koji su joj na raspolaganju, vodeći pri tom računa da taj proces bude transparentan, inkluzivan i demokratski.

Na ovaj način funkcioniše pristup upravljanju na bazi platforme, uz snažan oslonac na digitalizaciji, koja treba da omogući da pri sprovođenju javnih politika sve javne službe budu međusobno povezane, i da zaposleni u javnoj upravi steknu nova znanja i veštine.

Uzmimo za primer planiranje reagovanja u mogućoj kriznoj situaciji, recimo u slučaju poplave.  Planiranje bi trebalo početi od sagledavanja svih raspoloživih resursa društva koji bi mogli da se iskoriste da se ta kriza prevaziđe, bez obzira da li su reč o javnom, privatnom ili civilnom sektoru. Potrebno je, na primer, prikupiti informacije o tome ko sve i kakvu mehanizaciju ima u opštini ili gradu, koje nevladine organizacije rade sa kojim ranjivim grupama na terenu, koji mediji postoje i da li su aktivni radio amateri. Pored podataka o svim resursima na raspolaganju, upravljanje na bazi platforme podrazumeva i uspostavljanje kontinuirane komunikacije i saradnje sa relevantnim akterima i pre nego što se pojavi kriza. A kada se desi katastrofa, poput velikih poplava iz 2014. u Srbiji, aktiviraju se svi učesnici i uključuju svi resursi za brzo i efikasno delovanje kako bi se ograničile štete, pravovremeno i tačno informisalo stanovništvo i sačuvali životi i najugroženijih članova zajednice. 

Da li smo spremni da u našoj strategiji oporavka od krize primenimo ovaj pristup?  I šta je potrebno da bi on dao rezultate?

Nov pristup u kreiranju javnih politika

Odgovor na COVID19 i oporavak od štete koju je već i još će nesumnjivo izazvati - moraju biti zasnovani na sistemskom pristupu, kroz  demokratski proces. To podrazumeva otvoreni dijalog svih zainteresovanih strana, kao i spremnost javnih institucija da stalno uče i unapređuju svoj rad, kako u fazi priprema, tako i u fazi sprovođenja javnih politika.

Uobičajena je praksa objavljivanja teksta nacrta zakona nakon što ga nadležno ministarstvo već pripremi, i prikupljanja mišljenja koje zainteresovane strane treba da pošalju u ograničenom roku. Pri tome, retko se daju povratne informacije o tome koje su sugestije i zašto prihvaćene ili odbijene. Bolje je početi od objavljivanja informacija o samoj nameri da se određena oblast zakonski uredi, uz stalno otvoren poziv na saradnju tokom čitavog postupka.

Ovakav pristup počiva na povezivanju i deljenju organizacionih i upravljačkih kapaciteta više institucija i sektora, uključujući akademsku zajednicu i privatna preduzeća, brzom isprobavanju novih rešenja i korišćenju alternativnih infrastruktura.

Tako na primer, u osmišljavanju i pružanju odgovara na pandemiju mogao bi da učestvuje i privatni deo zdravstvenog sektora, tako što bi se koristili njegovi resursi, poput kol-centara za informisanje građana o merama zaštite.

Takođe je potrebna sveobuhvatna strategija za rad sa podacima i jasan okvir za praćenje efekata javnih politika. To je važno da bi se, sa jedne strane, osiguralo ostvarenje njihovog dugoročnog uticaja, i sa druge kako bi se „uživo“ pratila svrsishodnost (davno) planiranih aktivnosti. Posebno je značajno korišćenje alternativnih izvora podataka, pored onih iz zvaničnih evidencija, kako bi se brže dobila slika o važnim trendovima u društvu. UNDP Laboratorija za ubrzani razvoj razmatrala je, na primer, korišćenje LinkedIn-a i Google trends i drugih alternativnih izvora za praćenje kretanja migracija stanovništva u okviru rada na rešavanju pitanja depopulacije.

Istovremeno, potrebno je ojačati analitičke kapacitete organa uprave ključnih za pružanje odgovora na vanredne situacije, kako bi mogli da sagledaju kratkoročne i dugoročne efekte javnih politika i daju preporuke za poboljšanja.

Konačno, neophodno je redovno korišćenje modela za predviđanje mogućih scenarija, uz analizu rizika, kako bi se  razvio sistem ranog upozoravanja za slučaj da se neki od neželjenih scenarija desi u stvarnosti. Pored toga, potrebno je i češće korišćenje brzih eksperimenata na velikom planu, kako bi se ubrzao proces učenja i javne politike učinile fleksibilnijim i samim tim otpornijim na promene. . Pandemija nam je u tom smislu pokazala da su ovakvi eksperimenti mogući, što smo videli kroz  ubrzanu digitalizaciju obrazovanja, što je primer koji treba da ohrabri inovacije i u drugim oblastima. 

Dijalog i razumevanje

Dobra uprava počiva na legitimitetu ključnih institucija demokratije, poput nacionalnog parlamenta i skupština gradova i opština. Potrebno je obezbediti aktivnu ulogu predstavničkih tela i u slučajevima kriza, poput pandemije, kako bi mogli da obavljaju svoju funkciju nadzora i kontrole izvršne vlasti.

Parlamenti treba da budu primer dobre prakse za dijalog i kompromise, kao mesta na kojima se otvoreno debatuje. Kako bi bila spremna i na vanredne uslove, predstavnička tela bi trebalo da dalje razviju svoje digitalne resurse, kako ljudske tako i tehničke i proceduralne. Digitalni kapaciteti treba da im omoguće da u svim uslovima mogu da obavljaju redovan zakonodavni i nadzorni rad i da budu otvoreni za stalnu komunikaciju poslanika i odbornika sa građanima. Dobar primer za to su online javna slušanja i javne rasprave, otvorene za sve, kao i uvođenje rešenja „e-Parlament“ u nizu skupština opština i gradova u Srbiji, uz podršku Vlade Švajcarske.

Predstavnička tela takođe moraju da razviju sopstvene analitičke i istraživačke kapacitete, kao i da imaju stalno telo koje se bavi dugoročnim planiranjem, mimo četvorogodišnjeg ciklusa, poput parlamentarnog Odbora za budućnost. Ovakva tela bi između ostalog, pratila ostvarivanje Ciljeva održivog razvoja i Agende 2030 i zastupala interes budućih generacija, koristeći se primerima dobre međunarodne prakse.

Pionir u ovoj oblasti je bio parlament Finske još 1993. godine, a Južnokorejska skupština svoje slično telo osnovala 2018. godine. Vels od 2011. godine ima nezavisnu instituciju Poverenika za održivu budućnost, koji vladi pruža podršku u promociji održivog razvoja savetovanjem ministara, okupljanjem svih zainteresovanih strana kako bi se razvila rešenja za kompleksna pitanja čije rešavanje će imati uticaj na više generacija.

Ovakva tela prate dugoročne trendove, a naročito odnos između industrijskog i tehnološkog napretka i njegovih posledica na razvoj društva. Takođe, Parlament bi mogao da hitno pokrene proces izrade nacionalnog Plana razvoja uz široku debatu o verovatnim, mogućim i željenim budućnostima.

Inovacije i digitalizacija

Za dobru javnu upravu neophodni su ljudi sa širokim okvirom kompetencija, u kome digitalne veštine zauzimaju važno mesto. Upravni i drugi administrativni postupci treba da se razvijaju tako da budu digital by design i da budu razvijani imajući u vidu potrebe krajnjih korisnika, poput građana, privrede i drugih aktera. Pored razvijanja novih digitalnih usluga, postojeće usluge je potrebno digitalizovati bez pukog prevođenja postojećih, „analognih“ procesa u digitalno okruženje, već prateći iste smernice kao i za nove usluge.

U kadrovskom smislu, treba postići bolji balans profila rukovodećih ljudi u upravi i povećati udeo onih sa akademskim i praktičkim iskustvom u oblasti matematike, inženjerstva, tehnologije i nauke (STEM), ali i ohrabriti uspešne pojedince iz kreativnih industrija i oblasti umetnosti da prepoznaju svoje mogućnosti za rad u javnoj upravi.

Upravljanje na bazi platforme u praksi

Pandemija virusa COVID19 u Srbiji ukazala je na dramatične razlike u kapacitetu gradova i opština za brzo i pravilno reagovanje. To nam pokazuje da je potrebno unaprediti mehanizam razmene informacija i koordinaciju između organa na različitim nivoima organizovanja, republičkom i lokalnom.

Oslanjanje na koncept platforme bi moglo da pomogne  u lokalnom žarištu tokom zdravstvene krize, ukoliko, na primer, lokalni dom zdravlja ili opština nemaju dovoljne ljudske, organizacione ili upravljačke kapacitete. U tom slučaju bi moglo biti organizovano preseljenje dela kapaciteta iz jedne lokalne samouprave (Ili sa nacionalnog nivoa) u drugu, dok se ne sanira lokalna kriza.

U slučaju poplava, važno je na primer imati informacije o mehanizaciji i resursima i privatnog građevinskog sektora u ugroženim područjima, uz razrađene protokole za njihovo korišćenje.

Ovaj pristup omogućava sinergiju centralnog autoriteta moći, koji zauzima formalni položaj u sistemu i ima sužena saznanja, sa lokalno distribuiranim resursima, praktičnim znanjem i iskustvom.

Jedan od najvažnijih zadataka jeste brzo prepoznavanje novih ugroženih kategorija stanovništva koje nepredviđene situacije brzo stvaraju. Kao što je UN/UNDP izveštaj o uticaju COVID-19 pokazao, tu bi mogle da pomognu organizacije civilnog društva koje rade na terenu i u stalnom su direktnom kontaktu sa ugroženim grupama koje možda nisu adekvatno pokrivenesistemom usluga socijalne pomoći i zaštite.

Zajedničko planiranje, priprema različitih scenarija i stalna obuka za delovanje su neophodni elementi novog sistema. Parlamentu bi se digitalizacijom rada omogućilo da nesmetano deluje u svim okolnostima, a stalnim kontaktom sa građanima bi uvek iznova potvrđivao legitimitet predstavničkog tela i održavao poverenje građana na visokom nivou. Digitalizacija uprave uz uvođenje kadrova drugačijeg profila od tradicionalno prisutnih je istovremeno i oslonac i jedan od pokretača čitavog procesa, koji u celini donosi novi kvalitet i daje novu veštinu javnog upravljanja.

Pristup javnom upravljanju na bazi platforme omogućava korišćenje kapaciteta čitavog društva, akademske zajednice, privrede i organizacija civilnog društva u pripremi i analizi i javnih politika.

Ovakav sistem, koji počiva na razuđenim, ali dobro povezanim kapacitetima je fleksibilan, poput velikog broja solarnih panela na krovovima kuća povezanih u jedinstvene električne mreže, i deljenja energije u skladu sa periodima osunčanosti i potrebama.