LocationsEl derecho de los pueblos indígenas a la consulta previa, libre e informada
7 de Diciembre de 2022
Los lazos de confianza y colaboración se crean en el plano de las emociones
Después del primer acercamiento al ejercicio de consulta con pueblos y comunidades indígenas que tuvimos en el Laboratorio de Aceleración del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en México aprendimos que las consultas son una condición necesaria para crear lazos de confianza y colaboración entre comunidades y gobierno, más no suficiente. Por sí mismas no garantizan la creación de confianza, sino que ello depende de la forma en que se llevan a cabo. Para descubrir cómo se construye la confianza es preciso hablar con las personas y conocer sus preocupaciones, expectativas, retos y, sobre todo, los significados que depositan en la Consulta.
La clave para entender lo que detona la creación de confianza es escuchar el discurso de las personas, sus gestos y corporalidades. Acercarnos al proceso de consulta desde el plano de las emociones y significados que las personas experimentan a lo largo del proceso nos dio la pauta incursionar en una un ejercicio de exploración más profundo, que nos ayudara a comprender y de ser posible aislar, aquellos aspectos que obstaculizan el pleno ejercicio de este derecho en México.
Este trabajo forma parte de un ciclo de aprendizaje del Laboratorio alrededor del reto que implica para los gobiernos realizar ejercicios de consulta pública efectivos. La Agenda 2030 plantea que, para alcanzar el desarrollo sostenible, es preciso lograr una participación efectiva de la ciudadanía en los ejercicios de consulta pública que los gobiernos realizan para validar y retroalimentar sus políticas y programas. Desde el PNUD en México ayudamos a que el Estado cuente con mecanismos efectivos para tomar decisiones de forma participativa y representativa, y para que se impulsen políticas públicas que tomen en cuenta las necesidades de las todas personas a quienes afectan, promoviendo así una sociedad más justa, pacífica e inclusiva.
El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo
El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) fue ratificado por México en 1990, entró en vigor en septiembre de 1991 y obtuvo rango constitucional a partir del 2011. Este Convenio establece el derecho de los pueblos y comunidades indígenas de ser consultados de manera previa, libre e informada cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente, así como de decidir y controlar, en la medida de lo posible, su propio proceso de desarrollo. Sin embargo, son pocos los ejercicios de consulta realizados en los términos de este Convenio en todo el país.
En México, cerca del 14% del territorio comprende regiones donde habitan pueblos y comunidades indígenas y, de acuerdo con el Instituto Nacional de Pueblos Indígenas (INPI), para 2020 la población indígena en hogares del país ascendió al 9.5% de la población total, esto es 11,979,483 personas. La dimensión de los territorios indígenas, así como el tamaño de la población y los recursos que ahí se localizan dan cuenta de la relevancia del ejercicio del derecho a la consulta.
La omisión o inadecuada implementación de las consultas indígenas puede desembocar en situaciones en las que toda la sociedad resulta afectada. En primer lugar los pueblos y comunidades indígenas, al ser privados de su derecho a decidir sobre la dinámica de desarrollo en sus comunidades y dejarlos expuestos a procesos productivos que transforman su entorno sin considerar los potenciales efectos perjudiciales que pueden causar sobre el modo de vida, los territorios, los recursos, el medio ambiente, la cultura, y las formas de organización económica, política y social de las comunidades.
Pero las afectaciones ocasionadas por la falta de consultas se extienden también al gobierno y las empresas. La falta de acuerdos entre comunidades, empresas y autoridades para implementar proyectos productivos en territorios indígenas impide que se amplíen los posibles beneficios en términos de recaudación fiscal, empleo formal, inversión en infraestructura, entre otros. Omitir los procesos de consulta cuando se busca instalar proyectos susceptibles de afectar a la población indígena genera desconfianza en las autoridades e instituciones del Estado y pone en riesgo la estabilidad política y social. También tiene implicaciones desfavorables para las empresas al quedar expuestas a un escenario de incertidumbre legal respecto a sus inversiones. La sociedad en general también pierde pues se desarrollan actividades productivas bajo prácticas socioambientales subóptimas que violan derechos humanos.
Los retos particulares que enfrenta el ejercicio de la consulta
El objetivo de esta exploración del Laboratorio fue identificar y tratar de aislar conceptualmente un conjunto de problemáticas que enfrentan en la práctica los actores involucrados en la realización de consultas indígenas utilizando un enfoque de análisis que toma en cuenta las emociones y significados de todos los actores involucrados en procesos consultivos. El objetivo de la problematización es alcanzar un entendimiento a nivel sistémico del reto que se tiene por delante para alcanzar el pleno ejercicio del derecho. Que sirva para identificar posibles interrelaciones entre las problemáticas, puertas de entrada para el diseño de intervenciones, métricas de impacto para dar cuenta del cambio, y sirva de piedra angular para el diseño de un portafolio de intervenciones con el potencial de cambios sistémicos en beneficio de todas las personas involucradas en los procesos de consulta, del medio ambiente y de la sociedad en general.
El estudio se centra en casos de la industria energética, sector en el que ha habido, por más de una década en México, experiencia en la aplicación de este derecho. Igualmente, el estudio analiza el estado del ejercicio de este derecho en el sector minero, donde a pesar de tratarse de una actividad extractiva de alto impacto, no se ha realizado ningún ejercicio de consulta para obtener el consentimiento previo, libre e informado de las comunidades indígenas afectadas por la implementación de proyectos. Para recabar la información se realizó una revisión documental y una serie de entrevistas a profundidad a personas integrantes de los tres principales grupos de actores que participan en las consultas: pueblos y comunidades indígenas, empresas y autoridades.
En el Laboratorio de Aceleración proponemos un abordaje de análisis donde, además de recabar los hechos, buscamos reconstruir la experiencia emocional de las personas. De esta manera, más que establecer solo un criterio objetivo sobre lo que constituye un problema, fue posible identificar, a través de la experiencia de las personas y sus juicios de valor, situaciones que ellas consideran detonadoras problemáticas. El objetivo de realizar la problematización de este modo es explorar múltiples situaciones complejas y llegar a un entendimiento a nivel sistémico de sus interrelaciones. Se espera que este estudio sirva para el diseño de un portafolio de intervenciones con el potencial de generar modificaciones que, en conjunto, conduzcan a un cambio sistémico. En una próxima entrega te compartiremos los principales hallazgos de este ejercicio de exploración.
¿Trabajas en alguna iniciativa relacionada con el ejercicio de consultas con pueblos y comunidades indígenas? ¿Te interesa participar en el proceso de problematización de la consulta y la creación de un portafolio de intervenciones con potencial de detonar cambios sistémicos? ¡Contáctanos en acclabmx@undp.org, queremos escucharte!
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