La participación de las mujeres en la administración pública y en los cargos de toma de decisiones está correlacionada positivamente con el desarrollo económico y la igualdad de género en la sociedad y, únicamente nivelando las condiciones socio estructurales del Estado se puede llegar a una gobernabilidad democrática, donde se rompan las bases androcéntricas del Estado y donde las mujeres puedan negociar demandas con otros actores y participar de la definición de la agenda pública.

Según el Informe sobre Igualdad de Género en la Administración Pública de América Latina y el Caribe,  hay dos características que definen estos puestos: 1) ser un puesto de alto nivel en la jerarquía, y 2) tener el poder de tomar decisiones a fin de definir las políticas, incluidas la gestión de los recursos humanos. Estas se definen a través de leyes y reglamentaciones o como parte de las prácticas informales.

Por otro lado, los cargos gerenciales del sector público sirven para captar mejor el hecho que estos no son necesariamente puestos que pertenezca a la estructura del servicio civil (función pública); es decir, los ascensos no se basan en los años de servicio, sino que pueden provenir de fuera del servicio civil y aún del Estado en sí. Es una combinación de vínculos políticos y méritos, cuyas características pueden variar en cada país. Estos cargos, a menudo utilizan procesos no formales para designar estos cargos gerenciales en el sector público y podría justo aquí, haber un sesgo de género en la contratación para puestos que involucran la toma de decisiones.

Algunos países como Brasil y Colombia tienen cupos para garantizar la presencia de las mujeres en los cargos directivos. Colombia cuenta con cupos de género sobre la presencia de las mujeres en cargos gerenciales del sector público que se han promovido gracias a programas denominados ‘Sellos de Igualdad de Género para Instituciones Públicas’ para impulsar estas medidas.

Presencia de las mujeres en la administración pública en Guatemala  

En Guatemala, la Oficina Nacional de Servicio Civil (ONSEC) es quien define quiénes son empleados y servidores públicos. A continuación la descripción de cada cargo:

• Funcionario público: Es la persona individual que ocupa un cargo o puesto, en virtud de elección popular o de conformidad con las leyes, por el cual ejerce el comando, la autoridad, competencia legal y representación oficial del organismo o entidad correspondiente del Estado. Puede ser nombrado por una autoridad superior del organismo público. Estos puestos no se rigen por el Servicio Civil ya que corresponden a funcionarios ejecutivos. Como tales, son de libre nombramiento y remoción por parte del presidente.
• Empleado público: Por lo general, es la persona individual que ocupa un puesto al servicio del Estado en las entidades o dependencias regidas por la Ley de Servicio Civil en virtud de nombramiento o contrato, a cambio de un salario por los servicios brindados y bajo la supervisión inmediata de una autoridad.
• Personal exento: Personas que desempeñan cargos ad honorem. Personas que sean contratadas para prestar servicios interinos; ocasionales, o por tiempo limitado. No se consideran empleados públicos a aquellos empleados con contrato de servicio profesional o técnico (que cobran honorarios) y se rigen por la Ley de Contrataciones del Estado.
• Carreras especiales: Órgano Legislativo, Órgano Judicial, Servicio Exterior, Fuerzas Armadas y Policía, Personal docente e IGSS.

Considerando lo anterior, un análisis rápido de la presencia de las mujeres, que se rigen por la Ley de Servicio Civil y su Reglamento muestra que, cerca del 54% de servidoras públicas son mujeres[1]. Estos datos integra el Organismo Ejecutivo (Presidente, Vicepresidente, Ministerios, Secretarías del Organismo Ejecutivo); y se incluyen, además, otras dependencias regidas por la Ley de Servicio Civil y su Reglamento. Es importante aclarar que estos datos no reflejan el porcentaje de mujeres en cargos de dirección y toma de decisiones.

Según la ONSEC, esta información registra datos de los 13 de los 14 ministerios (no se incluye al Ministerio de la Defensa – MINDEF). Pero, integrando la información, actualmente Guatemala cuenta con 5 ministras (36%) y 9 ministros (64%), solo una mujer indígena como ministra. Para el caso de viceministerios incrementa levemente, al igual que el porcentaje de mujeres indígenas con el 8.5%.

En cuanto a la conformación de 13 ministerios de Estados (excluyendo al MINDEF) solo en 8, el registro administrativo indica que el 54% de servidoras públicas son mujeres; destacándose el Ministerio de Educación con 35% de mujeres, diferencia significativa y relevante, ya que el total de servidores públicos de este ministerio sobrepasa la población laboral de todos los Ministerios juntos. El Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social – MSPAS aporta también un porcentaje importante a las estadísticas; y se subraya, además, la paridad que ha logrado mantener el Ministerio de Trabajo y Previsión Social – MINTRAB. 

Análisis sobre la composición y la presencia de las mujeres en los espacios públicos

El mecanismo ATENEA ha utilizado tres categorías para hacer un análisis sobre la composición y la presencia de las mujeres en estos espacios: reproducción, producción y preservación del sistema; que delimitan áreas de actividad que se asocian con los roles sociales tradicionales de mujeres y hombres. El objetivo es indagar donde están siendo asignadas las mujeres, es decir a las áreas con roles tradicionales, o si están a cargo de temas no tradicionales, es decir, sin una fuerte asociación con lo reproductivo y el cuidado. 

Según esta clasificación, las carteras ministeriales guatemaltecas en la actualidad se podrían clasificar en tres tipos: 

1. “Reproducción”, que comprende las áreas de política social, familiar, sanitaria, educativa, de vivienda, de medio ambiente y cultural; 
2. “Producción”, que abarca asuntos de política económica, fiscal, laboral, industrial o energética; y 
3. “Preservación del sistema”, que refiere a cuestiones institucionales como la organización de la justicia, la reforma política y administrativa, o la política exterior y de defensa, entre otras.

En términos generales, las funcionarias públicas que dirigen ministerios asociados a: 

1. “Reproducción”, comprende ministerios como MICIVI, MAGA, MICUDE, MIDES, MINEDUC, MSPAS representados con un 14.3%; es decir, dos de cinco.
2. “Producción”, los ministerios MARN, MINECO, MEM, MINFIN, MINTRAB; tres de cinco ministras, representando el 21.4%,   
3. “Preservación del sistema (0%)”, MINGOB, MINEX, MINDEF; ninguna ministra.

Otro dato relevante es que el 54.7% de empleados públicos ministeriales, excluyendo al MINDEF, son mujeres, distribuidas en la siguiente tipología:

1. “Reproducción (80%)”, equivalente al 51% del total de empleadas públicas, con un mayor porcentaje a educación (65%) y salud (61%), respectivamente.
2. “Producción (19%)”, equivalente al 1% del total, distribuidos en MINTRAB, 50%, MINFIN, 45%, MEM, 44%, MINECO, 55% y MARN, 46%
3. “Preservación del sistema (1%)”, equivalete al 12% del total de empleadas públicas empleadas en Mingob 17% y Minex 44%. No se tiene dato de MINDEF.

El análisis también muestra cantidades comparativas de los meses entre febrero y marzo 2024, referente a los servidores públicos que trabajan en los Ministerios del Organismo Ejecutivo; observándose un aumento significativo de mujeres durante el mes de marzo, en comparación con el mes de febrero del mismo año. Lo que no se analiza son las posiciones, según las especificaciones técnicas de la ONSEC.

Las Secretarías del Organismo Ejecutivo, de acuerdo con la información proporcionada en los sistemas oficiales, están integradas por 17 instituciones. Es necesario aclarar que en esta categoría se encuentra la ONSEC, en virtud que, dentro de la estructura presupuestaria, utiliza el código de entidad correspondiente a la categoría de Secretarías para ejecutar el presupuesto asignado por el Congreso de la República. De esa cuenta, las secretarías presididas por mujeres alcanzan, en 2024, un 41% y 55.5% funcionarias públicas en subsecretarías.

Las Secretarías más comunes son SEPREM, SVET, SENACYT y Secretaría Privada de la Presidencia. Un análisis rápido muestra que, al igual que en los Ministerios, las Secretarías emplean en su totalidad a un 53% de mujeres, en relación con los hombres con 47%; en su mayoría en SVET (71%), ONSEC (63%) y SBS (62%); en contraposición, los hombres en su mayoría empleados en SAAS, con un 77%. 

Otras dependencias que se rigen por la Ley de Servicio Civil y su Reglamento, entre las que se incluye, a la Procuraduría General de la Nación y a la Vicepresidencia de la República, presididas por mujeres alcanza un 27%. A diferencia de los Ministerios y Secretarías, en esta categoría, el porcentaje mayoritario de servidores públicos contratados son hombres, alcanzando un 61%, siendo el CONAP, la institución con mayor contratación (76%) y en contraposición, la DEMI, por su naturaleza en términos de atención, emplea un 82% de mujeres. El dato no registra desagregación de pueblos, sin embargo, se infiere que en su mayoría podrían ser mujeres indígenas.

Los puestos directivos registrados por Ministerios, Secretarías y otras Dependencias que se rigen por la Ley de Servicio Civil y su Reglamento, muestran que, en términos globales, la mayoría son ocupados por hombres; sin embargo, la brecha con respecto a las mujeres se redujo en un 1.91% en estos cargos directivos, aunque no se especifica de qué tipo. No se cuenta con datos sobre promedios salariales, lo cual podría ser otro análisis interesante de hacer para evidenciar las brechas salariales.

Algunas de las funcionarias registradas por la Ley de Servicio Civil y su Reglamento, más otras dependencias del Estado que están siendo dirigidas por mujeres a julio 2024, son, entre otras: TSE, FODIGUA, CONRED, INACIF, CONJUVE, CODISRA, e INFOM. Otras funcionarias públicas que destacan se encuentran en las diversas Cortes. Por ejemplo, en la Corte de Constitucionalidad, se integran 40%  de mujeres y en la Corte Suprema de Justicia, se alcanza un 23%.

En cuanto a funcionarios públicos municipales, los datos globales indican que, las alcaldesas representadas por mujeres alcanzaron un 3.8% en las pasadas elecciones, es decir, 13 de 340 alcaldías, con apenas una mujer indígena y ninguna garífuna. Por otro lado, la representación de mujeres en gobernaciones departamentales alcanzó un máximo de 39% de mujeres titulares y 21.7% de suplentes. No se tiene el dato exacto de que porcentaje son mujeres indígenas[1].

Aunque el Sistema de Consejos de Desarrollo no se rige por la Ley de Servicio Civil, este es otro mecanismo de participación y representación de mujeres. Una mirada rápida de su presencia nos indica que, hasta el 2022, la mayoría de las mujeres están participando en el CONADUR con un 25%[2]. Para 2024, los datos son similares al último registro del 2022, en el COMUDE se registra un 26% y en el COCODE se multiplicó la participación de las mujeres con 24%, respectivamente. En cuanto a la participación por regiones, la Plataforma de Verificación COMUDE 2024 de la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia – SCEP muestra que es la región Suroccidente con 7.1% y las Central y Noroccidente las que registran mayor participación, con 4.1% cada una. En cuanto a la participación por género y etnia, sigue siendo la población garífuna la que menor representación tiene en los COMUDE[3].

Otros espacios de participación a nivel local, departamental y nacional durante el proceso electoral son las Juntas Electorales Departamentales (JED) y Juntas Electorales Municipales (JEM). En las primeras, incluyendo el voto en el extranjero, las mujeres alcanzaron un 38% de participación, siendo Izabal y Distrito Central las que mayor participación obtuvo (5 de 5); de ellas, el 32.6% como suplente II y solo el 7.5%, presidentas de mesa. Mientras que, en las segundas, alcanzó un 37.6% de participación global.

Considerando esta baja presencia de mujeres en la administración pública como funcionarias o servidoras públicas, así como en los distintos espacios de representación, hablar de reformas a la Ley Electoral y de Partidos Políticos – LEPP se hace cada vez más necesaria. En ese sentido, la propuesta sobre paridad, alternancia e inclusión de pueblos indígenas que hacen las mujeres de organizaciones, hace referencia a ampliar esa participación en todos los espacios de toma de decisión[4].

Impulsar la adopción de medidas afirmativas para asegurar la participación de las mujeres

Incrementar la presencia de más mujeres en la administración pública y como funcionarias públicas, requiere de voluntad política. Pero, no solo basta establecer sanciones efectivas en la propuesta de reforma, como la no inscripción de las listas que no cumplan los requisitos normativos. Es imperativo que también se trabaje en la modernización de los procesos para las contrataciones equitativas y los mecanismos para su implementación. 

Se necesita una actualización de datos sobre contrataciones equitativas y que se lleve a las discusiones que está haciendo la mesa de modernización del servicio civil y acompañamiento para establecer una hoja de ruta sobre el proceso que debería seguir la mesa interinstitucional que están desarrollando.

Impulsar la adopción de medidas afirmativas para asegurar una plena y efectiva participación de mujeres tanto como funcionarias públicas a través de procesos de elección, como de representación de mujeres en los Gabinetes de Estado, Ministerios, secretarias y demás dependencias del Organismo Ejecutivo. Para ello, existen mecanismos que apoyan su proceso e implementación; por ejemplo, como el Sello de Género para Instituciones Públicas.

Si bien la participación de mujeres en los Consejos de Desarrollo y otros espacios como la Juntas Electorales Departamentales y Municipales se ha incrementado significativamente, se debe garantizar que su participación esté libre de violencia política durante su proceso de participación, entre otras. Desde el PNUD en Guatemala, se apoya a las diversas instituciones para garantizar, no solo el acceso, sino procesos de sensibilización e información para mujeres y mujeres indígenas con el propósito que más mujeres puedan acceder a estos espacios de toma de decisión pública.

Descargue haciendo clic aquí la presentación "Mujeres en cifras: una mirada desde la administración pública". 

Escrito por: Sofía Vásquez, Analista de Género del PNUD en Guatemala.

[1] Base de datos TSE, 2024.

[2] Fuente: Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia (SCEP, 2022).

[3] Plataforma verificación COMUDE 2024 Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia (SCEP).

[4] Para mayor referencia véase documento Guatemala paritaria e inclusiva, 2024.

[5] Estadísticas de Género del Recurso Humano del Organismo Ejecutivo. Oficina Nacional de Servicio Civil, marzo 2024.